USA och Kina i överenskommelse

Världens två stormakter, tillsammans ansvariga för nästa hälften av de global utsläppen av växthusgaser har kommit överens om nivåer för sina framtida utsläpp.

Det var nödvändigt för att det ska bli ett avtal i Paris om ett drygt år. Det är ingen överraskning att en sådan överenskommelse tillkännages, men sättet det gjordes på kan synas något överraskande. Överenskommelsen visar också att de väsentliga överenskommelserna ofta­ inte sker i ett förhandlingsrum i en av FN hyrd byggnad, utan i bilaterala samtal.

Det går alltid att önska sig mer ambitioner. Det som presenterats ligger i linje med vad länderna kan känna sig någorlunda säkra på att uppfylla. Fortfarande återstår att se hur målen ska uppfyllas, men också hur det genom mätning och rapportering ska kunna säkerställas att de uppfylls.

Ungefär så kan man sammanfatta den överenskommelse kring framtida utsläpp av växthusgaser som Barack Obama och Xi Jinping presenterade i onsdags morse.

Tidpunkten och presentationen, inte överenskommelsen, överraskar Att USA och Kina skulle hitta en överenskommelse var i sig inte någon stor överraskning. Sedan i våras har det kommit rapporter om pågående bilateral samtal, och jag skrev i maj om hur de beskrevs som öppna och konstruktiva.

Min bedömning är att man från båda sidor önskar undvika en upprepning av sista dagarna i Köpenhamn där länder slängde fram siffror i en hastighet som gjorde det omöjligt för influgna regeringschefer att bedöma dess innebörd. Därför har FN-processen fokuserat på att länderna ska inkomma med sina bud i god tid före Paris, men även utanför FN-processen har länder försökt hitta tidigare överenskommelser om mål, vilka USA och Kina alltså presenterat. Inte minst för USA har det varit centralt att Kina är med i ett avtal, och att få dem att komma fram med ett bud har varit centralt i den amerikanska strategin. Överenskommelsen är också väntad på så vis att i båda länderna har utvecklingen gått i sådan riktning att intresset för klimatfrågan ökar. De negativa konsekvenserna av klimatförändringarna och användningen av fossila bränslen har framträtt tydligare både i USA och Kina, samtidigt som kostnaderna för att minska utsläppen har sänkts, genom skiffergas, genom prisutvecklingen på förnybart.

Om överenskommelsen var väntad var sättet och tidpunkten för presentationen något överraskande. Genom att göra tydligt att detta är en bilateral överenskommelse utanför ramen för FN-förhandlingarna, gör man också klart att FN-förhandlingarna inte är platsen för de viktiga besluten (även om överenskommelsen är gjord med Paris i tankarna). Det bryter mot den kinesiska positionen att UNFCCC är den centrala platsen för att diskutera klimatfrågan, men ligger mer i linje med en amerikansk önskan att kunna lösa frågor i mindre kretsar. Sättet det presenterades på, med gemensam presskonferens med Obama och Xi pekar dels på att frågan har stor vikt, men innebär också att Kina på ett något otypiskt vis framställer sig själva som en av de två stora aktörerna, och visar på ett internationellt ansvar de ofta skytt.

Signalvärdet större än utsläppsminskningarna Lika självklart som att det blir stor uppmärksamhet när världens två stormakter, som står för 45% av världens utsläpp, presenterar en överenskommelse, är det att ambitionerna inte kommer vara i linje med vad vetenskapen kräver.

Målen reflekterar vad som anses genomförbart utan allt för stora politiska kostnader. De flesta Kina-kännare, inklusive regeringen närstående Tsinghua Universitetet och Chinese Academy of Sciense, verkar överens om att det som Kina presenterade, utsläpp som slutar växa 2030 och 20% förnybar energi, är i linje med det förväntade. Det handlar alltså inte om någon drastisk vändning i den kinesiska klimatpolitiken. Det nya är att Kina faktiskt går ut med att de kinesiska utsläppen inom överskådlig tid inte längre ska öka  – men att det skulle komma var inte oväntat för de som lyssnat till signaler från Kina.

En viktig detalj är naturligtvis också hur mycket de kinesiska utsläppen har ökat fram till 2030 då ska peaka. Kommer utsläppen då ligga på 10, 15 eller 25% över nuvarande nivå? Michael Levi på Council on Foreign Relations diskuterar just detta och mycket annat här och refererar bland annat till den den här studien som räknar på att de kinesiska utsläppen peakar på 17% över nuvarande nivåer.

För USA:s del måste man först notera att de amerikanska ambitionerna om 26-28% minskade utsläpp till 2025 jmf med 2005 ter sig små i jämförelse med EU:s löften om 40% minskade utsläpp till 2030 jämfört med 1990. Ställer man USA:s löften i relation till 1990 handlar det om ungefär 14-15 procent minskade utsläpp. Och EU:s minskningar i relation till 2005 är -43% i den handlade sektorn och -30% i den icke-handlande sektorn.

Men, det finns sätt att se det amerikanska målet som ambitiöst. Ett sätt är att jämföra den årliga minskningstakt som kommer krävas efter 2020 om målet till 2025 ska uppnås. För att nå sitt nuvarande mål 17% minskade utsläpp till 2020 krävs en årlig minskningar om ca 1,2%. För att nå målet om 26-28% minskade utsläpp till 2025, krävs mellan 2020 och 2025 en årlig minskning om med över 2,3-2,8%, vilket är högre än de Europeiska årliga minskningarna som krävs för att nå sitt mål till 2030.

Det kan också ställas i relation till perioden 1990-2005, då de amerikanska utsläppen ökade med 0,9 procent årligen.

Därtill måste man påminna sig om att det i USA och Kinas fall handlar som stora volymer av minskningar. Tidiga beräkningar visar att överenskommelsen att det fram till 2100 handlar om minskade utsläpp motsvarande 640 miljarder ton koldioxid. Det är mer än de samlade globala utsläppen mellan 1990 och 2013. Och det är alltså beräknat på endast denna överenskommelse, alltså att Kina utsläpp inte ökar men är konstanta från 2030 och framåt, att USA:s utsläpp bara minskar fram till 2025 och att inga andra länder gör mer än vad de redan förutsatt sig.

En ytterligare effekt är att om Kina står fast vid sitt löfte att ha 20% förnybar energi, kommer det att ytterligare pressa ned priserna på förnybart även för andra länder som önskar sådan teknik. Slutligen sätter det naturligtvis press på andra stora utsläppare att också presentera sina målsättningar.

Det blir ett avtal och vi vet ungefär vilka siffror det kommer innehålla Med mer än ett år kvar till Paris har världens tre största utsläppare redan presenterat målsättningar för 2025 eller 2030. Några stora förändringar av dessa kommer vi inte att se fram till Paris och därmed går det att bilda sig en hygglig uppfattning om vad ett avtal i Paris kommer att innehålla avseende utsläppsminskningar.

Det innebär att det mesta pekar på att det blir ett avtal i Paris. Som jag varit inne på tidigare kommer det inte vara ett avtal med de ambitioner som vetenskapen kräver. Men det kommer vara ett avtal med de stora utsläpparna och det kommer vara något att bygga vidare på.

Att de stora länderna redan presenterat sina målsättningar skulle kunna ses som att förhandlingarna mot Paris blir lite tråkigare. I viss mån stämmer det kanske. Spänningen kring vilka siffror som ska presenteras är borta. Men det återstår flera viktiga frågor, inte minst om hur det ska verifieras att dessa målsättningar uppfylls, och då är de inte minst i Kinas fall intressant att följa i vilken utsträckning de kommer acceptera att ha samma krav på mätning, rapportering och verifiering (MRV) som exempelvis USA.

Löftena kommer sannolikt också att specificeras något, inte minst vore det önskvärt att få tydligare siffror på vad Kinas målsättning innebär. Det kommer eventuellt i Kinas bidrag (INDC), men det är som bekant ännu inte fastlagt exakt hur dessa INDC får se ut.

En intressant aspekt av överenskommelsen blir naturligtvis hur det påverkar de båda länderna vid förhandlingarna i Lima och framöver mot Paris. Inte minst blir det spännande att se hur Kina fortsättningsvis kommer agera i sina grupper BASIC (tillsammans med Indien, Sydafrika och Brasilien), Like minded developing countried LMDC (tillsammans med bland andra Ecuador och Saudiarabien) och G77. Samtidigt är utsläppsminskningar bara en liten del av förhandlingar, i frågor om anpassning, om klimatfinansiering, om tekniköverföring kommer nog USA och Kina även fortsättningsvis ligga en bit ifrån varandra.

Därtill kommer det vara mycket intressant att se hur de båda länderna ska nå sina mål. I USA:s fall vet vi att skiffergasen bidragit till minskade utsläpp, men det finns tecken på att den utvecklingen är på väg att stanna av. Naturvårdsverket EPA:s regleringar av kraftverk kommer ta USA en bit på vägen mot målet, men inte hela vägen. De många initiativen på delstats- och stadsnivå kommer innebära minskningar av utsläppen som syns i de nationella räkenskaperna. Men det kommer sannolikt krävas några extra åtgärder, och vem som ska besluta om dem återstår att se.

Dessutom bör man komma ihåg att utsläppsminskningarna inte bara ska genom att minska utsläppen av koldioxid, utan även andra växthusgaser, exempelvis de kortlivade växthusgaserna som USA samarbetar med bland andra Sverige om i CCAC. I Kinas fall kommer förnybarhetsmålet om 20% vara en viktig del. Dessutom blir det intressant att följa vad den femårsplan som ska presenteras nästa höst innehåller avseende klimatpolitik. Utsläppshandeln som nu finns i sju provinser och utvärderas kontinuerligt kommer eventuellt att bli nationell under nästa femårsplan 2016-2020.