Det hettar till i Bonn

Ett förslag i förhandlingarna om ett NDC-register fick Kina att kräva ordförandens avgång.

Förhandlingarna är i full gång. I början på nästa vecka behöver många av de rådgivande organen till Partskonferenserna – beslutsmötena för de olika avtalen – vara klara med sina förslag till beslutstexter. Grupperna växlar nu upp för att hinna producera texter i tid till deras sista möte. Många av grupperna har bara ett eller två möten kvar innan förslagen måste vara antagna.

I strävan att göra framsteg i arbetet med Parisavtalets regelbok har ordföranden i många av grupperna sökt mandat för att föreslå så kallade icke-papper; dokument som saknar formell status. Ordföranden kan i dessa papper försöka spegla staternas åsikter i specifika frågor, texter som sedan kan användas som underlag för att ta fram formella förhandlingsdokument. Är staterna däremot obekväma med ett icke-papper kan de välja att inte publicera texten eller att inte föra den vidare till nästa session, utan att låsa fast positioner i formella förhandlingsdokument. Är någon stat emot en text så läggs den i träda. På så vis lättas trycket på vad som får och inte får fångas i text innan processen kan ta klivet vidare till mer formella texter.

När förhandlingarna går från att samla in perspektiv i många dokument och muntliga inspel till att sammanställa perspektiv i enskilda dokument brukar konfliktlinjerna förtydligas. Det gäller i viss utsträckning även när texterna saknar formell status.

För två dagar sedan inleddes förhandlingarna både om ett offentligt register för staternas klimatplaner (NDC:er) och ett register för att kommunicera staternas anpassningsarbete (Adaptation Communications, AC). Denna förmiddag återsamlades dessa arbetsgrupper. I första gruppen, om ett AC-register, presenterades de tidigare förhandlingarna om ett NDC-register som en relativ framgång. Förhandlingarna, menade många stater, hade fokuserat på tekniska snarare än politiska frågor och dessutom avslutats med ett mandat till ordföranden att förbereda ett icke-papper som fångade staternas åsikter. Det var också viktigt att icke-pappret inte skulle föregripa förhandlingar som pågår under andra dagordningspunkter. Arbetsgruppen för AC-registret diskuterade möjligheterna att ge ett liknande mandat till sin ordförande.

Gruppen stängde med konkreta framsteg i att identifiera alternativ till hur AC-registret kan utformas. Därefter öppnade arbetsgruppen för NDC-registret och icke-pappret på detta område presenterades. Det slutade med att Kina först krävde att texten skrotades och att ordföranden avgick, även om de efter konsultationer med sin förhandlingskoalition backade från avgångskravet och istället krävde omfattande revideringar av texten för att använda den som utgångspunkt för kommande diskussioner.

En till synes enkel och relativt opolitisk fråga blev brännhet. Varför? Jo, ordföranden hade begått två misstag:

  1. Att reservera utrymme för att inkludera text från slutsatserna i en annan relaterad förhandlingsgrupp (om riktlinjer för hur NDC:er ska utformas och bokföras),
  2. Att referera till det som ska registreras som ”NDC-dokument” och ”NDC-information” istället för det mer neutrala ”NDC:er”.

I båda fallen handlar det om en konflikt mellan förespråkare för ett gemensamt format (strukturerat i tabellform) för utformningen av NDC:er och förespråkare för att det ska vara upp till varje land att fritt bestämma hur deras NDC ska struktureras. I det första fallen kan registret extrahera ”information” från NDC:erna i en slags databas-struktur. I det andra fallet är det troligt att en databas inte kan konstrueras eftersom NDC:erna saknar gemensamt format, och att det då blir naturligt att registret istället innehåller ”NDC-dokumnet”.

Denna fråga är extra känslig för Kina som anser att deras rätt till självbestämmande, suveränitet, inte ska kompromissas genom att kräva ett gemensamt format för NDC:er. Att ordföranden för gruppen om NDC-registret intygade att han aldrig haft som avsikt att föregripa diskussionerna om ett gemensamt format – som förhandlas i en annan grupp – genom att ta beslut om ”dokument” kontra ”information” i registerfrågan övertygande inte Kina.

Kinas förslag är istället att detta möte antar ett strikt procedurellt beslut i stil med att ”arbetsgruppen diskuterade frågan om ett NDC-register under SBI47 och kommer att fortsätta diskutera frågan under SBI48”. Frågan om icke-pappret kan revideras för att passa Kina och ligga till grund för vidare diskussioner återstår att lösa.

Om detta spiller över till en misstro kring ordförandes förmåga att producera ett balanserat icke-papper om positioner kring AC-registret återstår att se. I vilket fall så visar det på de stora utmaningar som förhandlingarna nu står inför: att i mängder av parallella arbetsgrupper gå från samtal till förhandlingstexter som i slutändan ska konvergera till ett gemensamt dokument – Parisavtalets regelbok – utan att en arbetsgrupp föregriper arbetet i någon annan arbetsgrupp. Allt hänger ihop men måste förhandlas under strikt separata mandat.

Den gamla FCCC-devisen att ”ingenting är beslutat förrän allting är beslutat” gör sig påmind. Denna devis hemsökte förhandlingarna om två nya, parallella avtal i Köpenhamn 2009. Detsamma gällde förhandlingarna om regelboken till Kyotoprotokollet som kollapsade i Haag 2000. I nuläget är det regelboken till Parisavtalet som tampas med denna utmaning. Utsikterna för att lyckas utmanas av Parisavtalet omfång och den ambitiösa tidsplanen. Till skillnad från regelboken för Kyotoprotokollet, som framförallt gällde industrialiserade länder, så ska regelboken till Parisavtalet gälla alla länder. Dessutom ska den förhandlas klart inom loppet av tre år. I dagsläget återstår drygt ett år och det saknas än så länge konkreta förhandlingstexter. I mitten på nästa vecka kommer det bli tydligare vilka framsteg detta möte har gjort – eller inte gjort – i arbetet med att ta fram text. Vi återkommer då med en summering av arbetsgruppernas förslag till beslut.