Differentiering: Inget nytt under solen?

Parisavtalet hänvisar återkommande till ”gemensamt men differentierat ansvar”, t.ex. i Artikel 2.2:

This Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.

Frågan om ansvarsfördelning är djupt polariserad och daterar ända tillbaka till 1991, då förhandlingarna om Klimatkonventionen påbörjades. I Klimatkonventionen manifesteras differentieringen framförallt genom att dela in länderna i olika bilagor (annex). Dessa används sedan för att tillskriva olika typer av ansvar till olika grupper av länder. Till exempel är det, enligt Klimatkonventionen, länderna i Bilaga 1 som förväntas leda arbetet med att minska utsläpp medan länderna i Bilaga 2 ansvarar för att stödja klimatomställning i länder som inte listas i någon bilaga.

Flera förslag till hur principen kan operationaliseras har lagts i Klimatkonventionens snart 30-åriga förhandlingshistoria. Bl.a. har det föreslagits att ansvar för utsläppsminskningar ska stå i proportion till historiska utsläpp eller utsläpp per capita (eller kombinationer därav). Andra har föreslagit att det är utsläpp per landareal som ska gälla som fördelningsnyckel. Vissa länder har också föreslagit att straffavgifter ska betalas för utsläpp för att finansiera utveckling i fattiga länder.

I förhandlingarna om regelboken börjar det bli allt tydligare att frågan om ansvarsfördelning ännu inte avgjorts. Frågan återkommer nu allt oftare, alltifrån i förhandlingarna om reglerna för transparens i klimatplanernas, utformning bokföringsregler samt efterlevnadsmekanismen till förhandlingar om en global översyn av ländernas klimatarbete samt hur ofta klimatplanerna ska uppdateras. I stora drag – även om diskussionen ser lite olika ut i olika kontaktgrupper – är det dessa två alternativ som lyfts:

  1. Differentiering mellan utvecklade länder och utvecklingsländer. Sådan differentiering är väldigt lik Klimatkonventionens indelning av länderna med olika ansvar i olika bilagor och hänvisas till som bifurkation (tudelning). Vissa utvecklingsländer förespråkar till och med att de redan existerande bilagorna används även under Parisavtalet. De flesta utvecklade länder är helt emot bifurkation och klagar på att de är alldeles för statiska.
  2. Differentiering baserat på olika typer av åtaganden snarare än kategorier av länder. Det skulle innebära en mer nyanserad operationalisering av ”gemensamt med differentierat ansvar” där karaktären av ländernas klimatplaner avgör vilka regler för t.ex. mätning och rapportering av utsläpp som skall gälla. Många utvecklade länder förespråkar denna modell i kombination med att alla länder ska sträva efter att, efter hand, anta nationella mål för utsläppsminskningar snarare än t.ex. intensitetsmål. På så vis görs differentiering dynamisk.

I många avseenden återupprepar sig historien. Diskussionerna i Bonn är väldigt lika de som fördes i Bali för tio år sedan. Å andra sidan har de ständigt ökande koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären, i kombination med tvågradersmålet, gett nya ramar för samtalen. Det står i dagsläget helt klart att klimatmålen inte kan nås utan aktivt deltagande från utvecklingsländerna. Åtminstone i detta avseende är diskussionen ny. Det har också gjort att frågan om stöd till fattiga länder – inte minst finansiering – växt i betydelse. Parisavtalets mål om att begränsa den globala uppvärmningen till väl under 2°C kan – i ljuset av differentierat ansvar – omöjligtvis uppnås utan att frågan om finansiellt och annat stöd tas på största allvar. Pusslet är svårt att lägga men under pågående förhandlingar så börjar som sagt åtminstone skönja dess konturer.