Slutrapport från Bonn: Bleka utsikter för ambitiös regelbok

Ännu en runda av FN:s klimatförhandlingar är avslutad. Under 30 april till 10 maj träffades nästan 2200 statsrepresentanter från 183 länder, främst för att diskutera Parisavtalets regelbok. Parisavtalet fastställer spelplanen. Nu förhandlas om spelets regler. Men förutsättningarna för att kunna fastställa en ambitiös regelbok senare i år är tyvärr fortfarande dåliga, även om Bonn-mötet fört arbetet framåt.

Ett rangligt regelverk utan tvärslåar: Det går att likna Parisavtalet vid en grund, ett fundament för fortsatt arbete. På denna grund byggs just nu ett regelverk inom vilket aktiviteterna för att genomföra Parisavtalet ska rymmas. I Bonn försökte staterna stabilisera en rad vingliga hörnpelare. Det handlar till exempel om riktlinjer för vad de nationellt beslutade klimatplanerna (NDC:erna) ska innehålla, hur klimatarbetet ska följas upp, hur anpassning och utsläppsreducering i fattiga länder ska finansieras och hur tvingande de olika reglerna ska vara för olika länder.

Alla vet att hörnpelarna relaterar till varandra. Samtidigt är många stater fortfarande obekväma med att slå fast olika tvärslåar som länkar samman pelarna och stabiliserar regelverket. Det gör arbetet ineffektivt. Istället för att bygga en slimmad men stabil konstruktion, med tydlig arbetsfördelning mellan grupperna och där hörnpelarna kan stöttas genom sammanlänkande stag, så står nu onödigt tjocka hörnpelare och vinglar var för sig, vilka alla kräver stor uppmärksamhet. Flera arbetsgrupper förhandlar alltså om liknande frågor med otydlig arbetsdelning.

Mellan ideal och mardröm: Idealet för Bonn var en förhandlingstext. Mardrömmen var fortsatta processrelaterade diskussioner om vägen framåt. Resultatet blev ett mellanting; konkreta förhandlingar om vad de olika förhandlingsparterna vill att en framtida förhandlingstext ska innehålla. I många frågor var staterna bekväma att gå från diskussioner om hur de ska diskutera till diskussioner om texternas innehåll.

Resultatet av Bonn blev alltså en långsam progression. Jag vill betona ordet långsam. I vissa fall rör det sig om att omorganisera texterna utan att ändra innehållet, så att strukturen och åsiktsskillnaderna blir tydligare, i andra fall rör det sig om att komma överens om verktyg för att förstå texterna. Dessutom har en hel del åsikter lagts till redan existerande listor. Konturerna har blivit tydligare. Åsiktsskillnaderna börjar utkristalliseras. Men helheten saknas fortfarande. Det finns fortfarande ingen tydlig byggplan i form av en förhandlingstext om regler som spänner över Parisavtalets alla komponenter.

En konkret framgång i Bonn var att flera grupper börjat koordinera arbetet mellan varandra. Koordineringen har tidigare legat i ordförandeskapets händer, med små befogenheter att komma med förslag om texternas innehåll. Att förhandlingsparterna nu visat ett större ansvar och vilja att ta ägarskap över koordineringen är bra.

Extrasession i Bangkok: Det faktum att det saknas tid för att hinna färdigställa regelboken för beslut i Katowice i december ledde också till ett beslut om att inrätta en extrasession. Mötet kommer hållas i Bangkok i början på september. Olikt Bonn-sessionen, där regelboken var i fokus men där även en rad andra frågor diskuterades, så ska Bangkok-mötet uteslutande fokusera på regelboken. Det är bra. Frågan är bara om det räcker med en extrasession. Det återstående arbetet är oerhört stort, och tiden väldigt knapp.

Bleka utsikter för ambitiös regelbok: Den textmassa som förs vidare från Bonn till Bangkok är oerhört omfattande. Hur den ska hinna tematiseras och reduceras i omfång, fogas samman till en helhet, formaliseras och slutligen förhandlas, för att ministrarna i slutet på Katowice-mötet ska kunna lösa återstående knäckfrågor och komma fram till ett konsensusbeslut, det är en olöst gåta. Tiden talar just nu emot regelboken.

Ytterligare en aspekt talar emot ett bra beslut i Katowice: det polska ordförandeskapet. Att Polen står värd för nästa beslutsmöte innebär att de har huvudansvaret för att organisera processen. Tyvärr har de hittills visat lågt intresse till innovativa grepp som kan stödja arbetet med att ta få regelboken på plats. Bara det faktum att förhandlingarna förlagts till en plats som lider stor brist på hotellrum försvårar processen. Men även i processen fram till Katowice saknas initiativ. Det skulle krävas en mångfald av aktiviteter mellan Bonn och Katowice för att öka förutsättningarna för ett bra beslut. På plussidan kan dock nämnas att Patricia Espinosa, FN:s klimatchef, istället klivit fram och tagit initiativ till sådana möten.

Ljuset i tunneln?: Mötet resulterade i åtminstone två stora framgångar.

  1. Att tillåta ordföranden för de olika förhandlingsorganen att förbereda en informell text med förslag till hur det fortsatta arbetet ska organiseras. Ordföranden har fått mandat att ta ett samlat grepp om samtliga frågor på dagordningarna.
  2. Att ordföranden för arbetsgruppen om Parisavtalet har fått mandat att utveckla ett verktyg som ska hjälpa staterna att komma överens om en text som grund till fortsatta förhandlingar.

Dragkamp och förhalning: Bonn-mötet var också intressant ur ett bredare perspektiv. USA och Kina har hamnat i en dragkamp om i vilken mån regelboken ska hänvisa till Klimatkonventionen eller isoleras som en produkt som enbart länkas till Parisavtalet. Även om det är svårt att säga med säkerhet så ser det ut som om denna dragkamp handlar om att göra det enkelt respektive krångligt för USA att lämna Parisavtalet. Kina vill bland annat hänvisa till Konventionens princip om gemensamt men differentierat ansvar. Det brukar de visserligen alltid vilja, och USA brukar alltid motsätta sig detta, men eftersom principen också finns inskriven i Parisavtalet hade det kunnat räcka med att hänvisa dit. Det kan alltså röra sig om ett försök från Kinas sida att öka transaktionskostnaden för USA att träda ut ur Parisavtalet, en uttalad ambition från den amerikanska administrationen.

Samtidigt fortsätter EU och lågt liggande önationer att stå vid rodret och driva på för regler som ökar ambition och transparens. Den informella koalitionen mellan EU och lågt liggande önationer är en frisk fläkt i en förhandlingsprocess som länge präglats av blockpolitik mellan utvecklade länder och utvecklingsländer.

Det finns också tydliga tecken på förhalningstaktik. Som vanligt är det Saudiarabien som kastar ankare. Saudiarabien har varit tydligt missnöjda med ett klimatrelaterat beslut som nyligen togs av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), mot deras vilja. I IMO går det att rösta om beslut. I UNFCCC gäller konsensus. Det missnöje som Saudiarabien känner över IMO-beslutet går nu ut över UNFCCC-processen, där Saudiarabien kan utöva vetorätt.

Bonn-mötet kan sammanfattas med några plus och minus:

+ Diskussion om texternas innehåll
+ Embryon till ökad koordinering mellan grupperna
+ Mandat att förbereda en text som spänner över alla frågor
+ Allokering av extra tid till förhandlingar innan Bonn

– Ingen förhandlingstext
– Utmanade långa och svåra informella texter
– Inaktivt polskt ordförandeskap
– Tydliga tendenser till förhalning

Katowice: Kommer vi få en regelbok på plats i Katowice? Nja. Troligtvis kommer vi se ett beslut i Katowice innehållandes grova ramar för en regelbok. Inom dessa ramar kommer det rymmas mängder med mandat till nya förhandlingar med nya deadlines. Beslutet kommer förmodligen inte, åtminstone inte redan i Katowice, ge den starka och detaljerade struktur som krävs för ett effektivt genomförande av Parisavtalet. Men väl utformat, med preciserade mandat till fortsatta förhandlingar, kan regelboken så småningom anta denna karaktär.