Katowice öppnar i motvind

Med några få dagar kvar till öppnandet av FN:s klimatförhandlingar blåser det motvind för förhandlarna i Katowice. De globala utsläppen fortsätter att öka. Meteorologiska världsorganisationen rapporterar om nya värmerekord. Brasilien upphäver sitt avtal att arrangera COP25. Och det saknas fortfarande en formell förhandlingstext för Parisavtalets regelbok.

Målet för årets förhandlingsomgång är framförallt att leverera en ambitiös regelbok för Parisavtalets genomförande. Regelboken ska precisera hur avtalets alla pusselbitar ska fungera och haka i varandra; vad de framtida klimatplanerna ska innehålla, hur olika aspekter av klimatarbetet ska mätas och rapporteras, vilken typ av uppföljningsmekanism som ska sjösättas, hur handelsmekanismen ska fungera, vad klimatfinansiering betyder och hur finansieringen ska skalas upp, med mera.

Det är ett tufft uppdrag. Parisavtalet blev både överraskande ambitiöst och omfattande. Att enas om hur alla länder tillsammans, men på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter, ska bidra till att uppfylla avtalets målsättningar är en herkulisk uppgift. Uppgiften blev inte lättare av att tiden avsatt till förhandlingar blev oförutsett kort. I Paris antogs målet att ha ett förslag till regelbok klart i samband med den första partskonferensen för medlemmarna till avtalet, CMA1. Helt oväntat trädde Parisavtalet i kraft redan 2016. CMA1 öppnades därför redan parallellt med COP22, mindre än ett år efter att Parisavtalet antagits. Det var åtminstone fyra år tidigare än många bedömare hade förutspått.

Någon tillstymmelse till regelbok fanns naturligtvis inte klar redan till år 2016. CMA1 stängdes därför aldrig. Det finns därmed fortfarande chans att anta regelboken under CMA1, som nu är inne på sitt tredje mötesår. Men uppgiften underlättas inte av att det fortfarande saknas en formell förhandlingstext. Det ser därför mörkt ut. Men det finns också ljusglimtar. Flera informella texter har först framåt i processen. Det normala är annars att informella texter inte överlever ett möte om de inte formaliseras. Eftersom mandat givits för att låta dessa informella texter föras vidare mellan mötena finns nu en stor mängd byggstenar att använda sig av för att bygga regelboken i Katowice. Det rör sig inte om förhandlade texter, men det utgör ett embryo till kommande beslut.

Många minns säkert med skräck hur förhandlingarna om Kyotoprotokollets regelbok kollapsade i Haag år 2000. Det finns naturligtvis en risk för formell kollaps också i Katowice, det vill säga att förhandlarna blir så osams att de inte ens kan komma överens om att de inte är överens. I så fall kan dagordningarna inte stängas och då måste mötet bordläggas för att återupptas senare, under 2019. Risken för kollaps är dock relativt liten. Det är troligare att Katowice kommer leverera en rad förtydliganden om regelbokens inriktning samt mandat för ytterligare förhandlingar. Förmodligen innebär det att CMA1 kommer förlängas ytterligare något eller några år. I slutändan är det troligast att regelboken antas först 2020.

Det polska ordförandeskapet för COP24 kan hittills inte beskyllas för att ha överpresterat. Det är å andra sidan knappast någon som hade förväntat sig en utomordentlig ansträngning under polsk ledning. Landet har länge bromsat ambitionsnivån i EU:s klimatpolitiska arbete och planerar aktivt för ökad kolproduktion. Polens president Andrzej Duda är en i mängden av högerpopulistiska politiker som på senare år vunnit alltmer politiskt inflytande. En av deras gemensamma nämnare är en minst sagt ljum inställning till aktiv klimatpolitik.

Förhoppningarna på ett progressivt Brasilianskt inkommande ordförandeskap har också kommit på skam. Det smolk som Trump strött glädjebägaren efter Parisavtalet, i och med att han annonserade USA kommande utträde, har spätts på av Brasiliens nyvalde presidenten Jair Bolsonaro. Även om Bolsonaro knappast har mandat att föra Brasilien ut ur Parisavtalet har landet drastiskt ändrat riktning i klimatfrågor. Förutom en ambition att öppna Amazonas för exploatering har det i dagarna rapporterats om att Brasilien drar sig ur avtalet att arrangera COP25. Landets utrikesminister anför budgetbesparingar som den främsta anledningen till att bryta avtalet, men beslutet ses av många snarare som en flört med den tillträdande presidenten.

Snålblåst och motvind präglar alltså upploppet inför Katowice. Men än finns det hopp om framgång. I stort sett alla länder står fortsatt enade bakom Parisavtalet och klimatförändringarna tas på största allvar. Förhandlingar med krav på att fatta beslut i konsensus präglas dessutom alltid av att vara långsamma och snåriga. Men när besluten väl utkristalliseras omgärdas de av största möjliga legitimitet bland de förhandlande parterna. I sådana processer är det därför vanligt att besluten efterlevs. Med denna vetskap i bagaget är det ingen katastrof att vänta ytterligare ett par år på regelboken. När den väl är på plats är den förhoppningsvis relativt ambitiös och helt säkert väl förankrad bland avtalets kontraktsparter. En inkluderande process borgar för en effektiv implementering.