Artikel 6: veckans höjdpunkt

En av snackisarna inför mötet i Bonn har varit förhandlingarna kring möjligheten för länder att samarbeta för att sänka utsläpp på snabbast möjliga sätt. Detta regleras under artikel 6 av Parisavtalet och var redan 2015 (då Parisavtalet förhandlades fram) en känslig fråga. Inför Bonn har arbetet som kvarstår inom detta område ofta framställts som svårgenomförbart – för att inte säga omöjligt. Förhandlingarna kring artikel 6 beskrivs ofta som väldigt tekniska. Dock så gömmer sig däri en rad politiska frågor som tydligt avslöjar parternas olika ambitionsnivå.

Vikten av artikel 6 i Bonn syntes redan i parternas inledningsanföranden, där merparten av representanter för de olika förhandlingsgrupperna uttryckte sina ambitioner i frågan. 

Förhandlingarna försenades också tidigt då sekretariatets förslag om det fortsatta tillvägagångssätt kritiserades kraftigt av en rad parter. Ibland används procedurella frågor säkert för att förhala processen, men hur en fråga behandlas har stor betydelse för vad resultatet blir, vilket gör formalia-delen av förhandlingarna viktig. 

Vad är artikel 6?

Artikel 6 avser att skapa ett ramverk för internationellt samarbete för att minska utsläpp. Det är framförallt tre delar av artikeln som Parisavtalets förhandlingsparter inte kunde enas om på COP24 i Katowice 2018 – 6.2, 6.4 & 6.8 – som nu förbereds i Bonn, innan de ska införas i Parisavtalets regelbok vid klimattoppmötet COP25 i Chile i december. Tanken bakom artikel 6 är att den ska etablera ett ambitionshöjande ramverk som ska möjliggöra att man kan genomföra utsläppsminskningar där de är billigast. 

Artikel 6.2 och 6.4 rör två olika marknadsmekanismer som ämnar förenkla samarbete mellan länder för att minska utsläpp. Även om orden carbon market uttryckligen inte nämns i Parisavtalet eller dess regelbok, så är det de facto en marknad för utsläppsrätter som artikel 6.2 och 6.4 refererar till. 

Artikel 6.8, å andra sidan, reglerar icke-marknadsbaserade mekanismer för samarbete. Det är trots allt inte bara genom marknader som länder samarbetar bilateralt. Som om inte detta var nog komplicerat, så är också förhandlingarna kring artikel 6 kopplade till en rad andra frågor – såsom den om Anpassningsfondens roll inom Parisavtalet.

Artikel 6.2: ”What is an ITMO?Really…?”

Artikel 6.2 reglerar ramverket för internationellt samarbete som rör Internationally Transferred Mitigation Outcomes – eller en ”ITMO” som de kallas bland förhandlare.  Förenklat kan en ITMO sägas uppstå om ett land överträffar sina åtaganden och väljer att sälja dessa utsläppsrätter till ett annat land. Mer specifikt så är det ett lands utsläppsinventeringar eller budgetar som justeras uppåt eller nedåt beroende på om länderna förvärvar eller säljer utsläppsrätter.

Förhandlingarna av denna artikel har i stor utsträckning kretsat kring hur en ITMO bör definieras och bokföras. Det råder stora meningsskillnader kring dessa frågor. Ofta hävdas det dock att en ITMO måste kunna mätas och uttryckas i koldioxidekvivalenter, med målet att göra överföringar mellan parterna så smidiga som möjligt. För detta, så måste också ett och samma bokföringssystem användas konsekvent av alla. Detta är dock lättare sagt än gjort, och utgör en polariserande fråga i förhandlingarna; varje precisering av hur detta ska ske innebär med nödvändighet också en begränsning i ländernas möjligheter att själva utforma delar av sin klimatpolitik. Utsläppsminskningarna som bokförs av båda parter måste korrigeras, så kallade corresponding adjustements, så att en ITMO inte kan användas flera gånger, och av båda parter – ett problem som brukar kallas för double counting.

Artikel 6.4: När offsets inte längre räcker…

Artikel 6.4 etablerar en mekanism som ska bidra till att begränsa utsläpp av växthusgaser och stötta hållbar utveckling under uppsikt av FNs klimatramverk. FN har under Kyotoprotokollet etablerat en liknande mekanism, Clean Development Mechanism, för att i-länder ska kunna investera i utsläppsminskande projekt i u-länder. En avgörande skillnad från Kyotoprotokollet är dock att alla länder i och med Parisavtalet nu ska minska sin klimatpåverkan, vilket försvårar bokföringen av utsläppsminskningar som ett land gör i ett annat. En annan skillnad är att CDM var till för enskilda projekt, såsom en vindkraftpark, medan ITMOs tänks fungera mer övergripande. En ytterligare skillnad är att man vill ha med hela hållbarhetstanken, och även inkludera t.ex. mänskliga rättigheter, och alltså inte så ensidigt fokusera på klimatnyttan. 

För att kunna garantera att den föreslagna mekanismen inom Parisavtalet ska leda till faktiska utsläppsminskningar – så kallade Overall Mitigation in Global Emissions (OMGE) – uppställs strikta kriterier. Bland annat att utsläppsminskningen som uppnåtts inte får användas för en offset av samma utsläppsmängd någon annanstans. Detta är en fråga där EU har starka åsikter. Enligt EU är det absolut avgörande för hela Parisavtalets legitimitet att nå faktiska utsläppsminskningar. I artikel 6 kallas detta för Environmental integrity. Som i många andra frågor, så arbetar EU här nära med the Independent Association of LAtin America and the Caribbean (AILAC) som företräds av Costa Rica.

Förhandlingarna kring artikel 6.4 innefattar, bland annat, frågan om huruvida liknande mekanismer från Kyotoprotokollet, framför allt Clean Development Mechanism, bör överföras till Parisavtalet. Att inkludera projekt under Kyotoprotokollet kan innebära att artikel 6 ambitionsnivå sänks. Avtalets mer ambitiösa parter – som EU, gruppen för små ö-stater och Afrikagruppen – stöttar istället att alla minskningar från Kyotoprotokollet bör strykas eller i alla fall åter utvärderas. Arabgruppen, Indien och Brasilien förespråkar istället att alla utsläppsrätter som producerats under CDM ska överföras till Parisavtalet. 

Det är nämligen så att en stor andel av dessa utsläppsrätter endast producerats på grund av att många länder haft låga utsläppsmål under Kyotoprotokollet. Mycket pekar på att en stor del av dessa utsläppsminskningar skulle skett ändå. Utsläppsrätter har alltså inte nödvändigtvis tilldelats Kyotoprotokollets mest ambitiösa länder, utan istället de vars ursprungliga åtaganden varit lägst. Ett illustrativt exempel är Brasilien som för närvarande har störst mängd utsläppsrätter – något som (kanske…) förklarar varför de så gärna hade sett utsläppsrätterna under Kyotoprotokollet överföras till Parisavtalet. Detta är en polariserad fråga som, delvis, avslöjar parternas ambitionsnivå.

För att i praktiken kunna övervaka att alla parter följer de regler som så småningom bestäms, så diskuteras nu huruvida denna mekanism kräver ett eget institutionellt ramverk och hur det i sådana fall skulle se ut. Diskussionerna har kretsat kring allt från dess storlek och funktion, till vilka kriterier dess medlemmar ska väljas ut efter och hur denna institution ska förhålla sig till avtalets medlemsländer. En återkommande fråga gäller huruvida mänskliga rättigheter ska inkluderas som en av principerna som bör genomsyra mekanismen. Detta är, föga förvånande, en djupt polariserande fråga där vissa medlemsstater – såsom Saudiarabien, Egypten och Iran – hävdar att mänskliga rättigheter är en nationell angelägenhet, alternativt att frågor om mänskliga rättigheter hanteras inom andra FN-konventioner än Parisavtalet. 

Artikel 6.8: Vikten av icke-marknadsbaserade mekanismen

Artikel 6.8 skiljer sig från 6.2 och 6.4 i och med att den föreslår ett ramverk för icke-marknadsbaserade tillvägagångssätt för att nå utsläppsminskningar genom internationellt samarbete. Parter har understrukit att denna artikel är viktig eftersom att de anser att FNs klimatkonvention har sin grund i icke-marknadsbaserade verktyg. Eftersom att artikel 6.2 och 6.4 ständigt ges mer utrymme i både förhandlingar och media, så har många parter understrukit att denna del av artikeln är minst lika viktig och avgörande för att artikel 6 så småningom ska kunna integreras i Parisavtalets regelbok. De menar därför att även artikel 6.8 måste tillägnas den tid den förtjänar. 

Mer konkret, så handlar artikel 6.8, exempelvis, om hur parter inom detta ramverk ska kunna dela med sig av teknologi och erfarenheter till varandra. Parallellt pågår också en diskussion om ramverket eventuellt ska kunna tjäna till att hjälpa utvecklingsländer med finansiering och kapacitetsbyggande för att kunna implementera dessa icke-marknadsbaserade verktyg till utsläppsminskningar. 

Det är i nuläget svårt att veta vad dessa icke-marknadsbaserade verktyg mer exakt innefattar. Exempelvis så skulle ramverket kunna tjäna till att dela information och best practice för att öka produktionen av förnyelsebar energi, fasa ut ineffektiv och utsläppsintensiv teknologi, få vägledning i att introducera nationella eller regionala koldioxidskatter, implementering av olika former av kompetensutveckling och utbildning.  

Hittills så har förhandlingarna här annars kretsat mycket om behovet att fokusera på det att hitta ett regeringsarrangemang för artikeln. Precis som vad gäller artikel 6.4 har vissa parter uttryckt behovet av ett permanent institutionellt arrangemang, medan andra hävdar att liknande funktioner redan existerar under FNs klimatkonvention.

Artikel 6 och CORSIA: hur får vi flyget att bära sina kostnader? 

Som redan nämnt, så rör artikel 6 i Parisavtalet en rad politiserade frågor. En sådan rör hur den Internationella Civila Luftfartsorganisationens (ICAO) utsläppsmarknad bör regleras under Parisavtalet. Denna marknad, the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA), är helt offset-baserad, det vill säga att det endast handlar om att möjliggöra för flygindustrin att neutralisera sina egna utsläpp genom att köpa utsläppsrätter från andra aktörer. 

Det diskuteras nu huruvida flygindustrin ska kunna få köpa utsläppsrätter från länder via de mekanismer som förhandlas under Parisavtalets artikel 6. För att uppmuntra det internationella flyget att minska sina utsläpp så mycket som möjligt, så måste CORSIA tas i beaktande under förhandlingarna av artikel 6. Detta är också viktigt för att undvika att en utsläppsminskning eller offset räknas inom både ett lands nationella klimatmål och av ett flygbolag. I praktiken innebär detta att ett givet lands utsläppsinventarier måste korrigeras, eftersom att utsläppet, som rent fysiskt minskat eller undvikits inom ett lands gränser, i detta fall är resultatet av en offset finansierad av ett flygbolag. 

I förhandlingarna i Bonn, så har parterna framförallt kommenterat CORSIA gällande huruvida marknaden bör täckas av bokföringssystemen för ITMO:s som förhandlas fram under artikel 6 – något som exempelvis Costa Rica förespråkar. Andra parter, såsom Saudiarabien, har tydliggjort sitt motstånd till att kopplingen till ICAO och CORSIA diskuteras inom ramen för UNFCCC. Återigen, så återspeglar dessa ställningstaganden parternas olika ambitionsgrad. Att inte ta CORSIA i beaktande när infrastrukturen byggs för artikel 6 olika samarbetsformer, skulle exempelvis kunna resultera i att utsläppsminskningar räknas dubbelt – något som skulle kunna få potentiellt katastrofala konsekvenser för både CORSIA:s och artikel 6 environmental integrity.

Frågan om formalia: del av en politisk strategi?

Flera delegationer har i korridorerna uttryckt oro över mängden arbete som kvarstår inför Santiago-deadlinen. Trots att ”ingen tid får gå förlorad”, så fastnade förhandlarna med artikel 6 och procedurella frågor redan på första mötet. Nästkommande dags två möten ställdes också in – utan någon officiell förklaring från sekretariatets sida. Milt uttryckt: förhandlingarna ligger dåligt till tidsmässigt.

Sekretariatet föreslog på första mötet att spin-offs skulle användas för att reda ut potentiella meningsskillnader. Spin-offs är möten där mindre grupper tillåts diskutera friare, utan sekretariatets vägledning, och utan observatörers närvaro. Precis som sades av Costa-Ricas förhandlare: ”formen på samtalet i plenum gör förhandlingarna ineffektiva. Varje kommentar besvaras först 20 minuter senare, och flera parallella replikskiften pågår samtidigt. Vi behöver spin-offs.” 

Även om det låter okontroversiellt, så är välkomnades inte förslaget om spin-offs av alla. Saudiarabien protesterade högljutt och hävdade att de har svårt att medverka på många håll samtidigt i och med sitt lilla antal delegater. I linje med denna argumentation, så yttrades djupt missnöje över att detta första möte hade dragit över tiden – vilket till deras försvar stämde: men bara med en timma… Hädanefter, sa Saudiarabiens delegation, anses allt som sägs efter att det inplanerade mötet tagit slut vara irrelevant; ett sätt att hantera att deras förhandlingsdelegation är relativt liten och alltså inte kan medverka överallt hela tiden.

Varje land eller förhandlande part bestämmer själv – inom vissa gränser – storleken på sin delegation, som därmed i mycket är en kostnads- och prioriteringsfråga. Saudiarabien är inte ett av de länder som har minst delegation, eller sämst ekonomiska möjligheter över att ha en rimligt stor delegation.I korridorerna så hävdar många att det är en välkänd strategi för länder som Saudiarabien att haka upp sig på procedurella frågor. Genom att fördröja förhandlingarna på ett ämne som är av stor vikt för konventionen och Parisavtalets parter, så förbättras deras utsikter att eventuellt få igenom sina positioner i andra frågor som är av större vikt för Saudiarabien. Sanningen är nämligen att deras delegation inte är liten: utan hela 29 personer sammanlagt. Detta kan jämföras med Sverige eller Costa Rica, vars delegationer är på 18 personer respektive. Costa Rica, som är en av de mer tongivande parterna i förhandlingarna kring artikel 6 och dessutom pre-COP25 arrangör, har återkommande uttryckt att de är redo att ”kavla upp ärmarna” och ”göra det som krävs” för att se till att mötet blir en framgång. Något som andra förhandlare hävdat att Saudiarabien gladeligen gör, och gjort, i andra förhandlingsrum. 

Slutspurt i Bonn: Brist på tid – eller politisk vilja?

Utifrån tidigare förhandlingar om artikel 6 annonserade sekretariatet under första veckan 14 olösta frågor där meningsskillnader råder. Dessa skulle vardera tillägnas en timmas förhandling, för att ge parterna tillfälle att tydligt uttrycka sina positioner. Baserat på vad som sägs under dessa förhandlingar så kommer sekretariatet ta fram en ny arbetstext. Förra veckans arbete har utgått parallellt från de två texter som blev resultatet av förhandlingarna av artikel 6 under klimattoppmötet i Katowice. Den första, en text från åttonde december, är en text som togs fram av ett av förhandlingarnas underorgan – SBSTA – och den andra, en text från 14 december, är en del av den slutgiltiga regelbok som togs fram av ordförandeskapets sekretariat i Katowice. 

I texten som ska tas fram för kommande dagars förhandlingar så kommer olika alternativ – vad gäller definitioner och språk om både stora och små frågor – stå listade. De sista dagarnas förhandling kretsar kring att få ned antalet alternativa formuleringar så lågt som möjligt (gärna till noll), för att under COP25-förhandlingarna i Chile officiellt inkluderas i Parisavtalets regelbok. Förhandlingarna kring artikel 6 har pågått sedan 2015. Således är medlemsländernas positioner väl kända för både sekretariatet och avtalets andra parter. Även om en rad meningsskillnader självklart råder, så är det tydligt att den största utmaningen i Bonn är kampen mot klockan – vilket regelbundet understryks av både avtalets parter och sekretariatet. 

Det i nuläget oklart vad de sista dagarna i Bonn för med sig. Som alltid i dessa oändligt komplexa förhandlingar, så lär en rad oannonserade frågor och problem uppstå under mötets slutspurt. Eftersom detta har varit fallet för artikel 6 förut, lär ingen bli förvånad om så sker igen. Det finns som sagt en tydlig deadline för att få in artikel 6 i regelboken: innan slutet på 2019. Bakom frågan om tid, så gömmer sig också en fråga om politisk vilja. För att klara denna deadline, så måste förhandlingarnas parter prioritera artikel 6. Om vissa parter fortsätter att, exempelvis, vägra förhandla i spin-offs, så kommer det vara svårt, för att inte säga omöjligt, att få tiden att räcka till.

Simon Källman,
Praktikant, Klimatprogrammet, Fores