Alla inlägg av Mathias Fridahl

Slutrapport från klimatförhandlingarna i Bonn

Mötet i Bonn är avslutat. Här kondenserar vi det viktigaste besluten:

  1. Parisavtalets regelbok: Detta beslut innebär en bekräftelse av att regelboken ska antas under COP24, att Klimatkonventionens sekretariat får mandat att utveckla en webbaserad plattform för att underlätta att överblicka hur arbetet fortskrider samt beredskap skapas för att extra förhandlingsrundor kan komma att behövas. Nästa förhandlingsrunda äger rum 30 april till 10 maj (Bonn). Beroende på resultatet från denna förhandlingsrunda ska den s.k. byrån för COP, CMP och CMA – som framförallt ska vara ett stöd till ordförandeskapet i processfrågor som behöver hanteras mellan de olika mötena – avgöra om ett extrainsatt höstmöte behövs eller om det räcker med förhandlingar i Katowice 3–14 december 2018 för att förhandlingarna om regelboken ska kunna slutföras (se kapitel 1 i beslut 1/CP.23).
  2. Talanoa: Under hela 2018 ska ländernas samlade klimatarbete utvärderas. Processen har fått namnet Talanoua-dialogen vilket på fijianska betyder ungefär ”samtal som hålls i syfte att lösa problem och lära av varandra”. Staterna kommer att fokusera på ”hur vi ligger till i klimatarbetet, vart vi vill nå och hur vi tar oss dit”. Tanken är att lyfta goda exempel på vars basis länderna kan öka sina ambitionsnivåer (se vårt fördjupande blogginlägg samt kapitel 2 i beslut 1/CP.23).
  3. Ambitionsnivå i klimatarbetet före 2020: Klimatarbetet innan 2020 – det år då Parisavtalet ska börja genomföras – seglade upp som en oväntat stor fråga under förhandlingarna i Bonn. Många fattiga länder uttryckte frustration över att de rika länderna inte ratificerat Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod (2013–2020) och i övrigt visat otillräcklig ambitionsnivå. Nu har ordförandeskapet fått i uppgift att skicka begäran om ratifikation till berörda kontraktsparter och begärt att Klimatkonventionens sekretariat konsulterar FN:s generalsekreterare om andra sätt att främja ratificering. COP23 beslutade också att genomföra en översyn av ambitionsnivån i samband med COP24. Vi lär alttå få se ett stort fokus på dessa frågor även under nästa år (se kapitel 3 i beslut 1/CP.23).
  4. Handlingsplan för jämställdhet: Handlingsplanen innebär att krafttag nu skall tas för att integrera genusfrågor i Klimatkonventionens arbete. Det handlar bland annat om att öka kunskapen om genusdimensionen i genomförandet av klimatpolicy och -projekt samt att uppnå genusbalans och deltagande på lika villkor i Klimatkonventionens olika processer. En serie workshops – under kommande förhandlingsrundor 2018 och 2019 – ska hållas med fokus på: (a) skillnader i hur kvinnor och män drabbas av klimatförändringar; (b) hur genusdimensionen kan integreras bl.a. i arbetet med att anpassa samhällen, minska utsläppen, bygga kapacitet och jobba för ökad klimatfinansiering; och (c) vilka planer som finns för att uppnå genusbalans i staternas förhandlingsdelegationer (läs hela beslutet här).
  5. Plattform för ursprungsbefolkningar: plattformen inrättades i syfte att stärka ursprungsbefolkningarnas klimatarbete. Plattformen ska: (a) öka  kunskapsutbyten samt stärka och bevara traditionell kunskap; (b) öka kapaciteten bland ursprungsbefolkningarna att delta i Klimatkonventionens arbete; och (c) underlätta att ursprungsbefolkningarnas kunskap integreras i internationell och nationell klimatpolicy (läs hela beslutet här).
  6. Långsiktig finansiering: En rad beslut har fattats för att utvecklade länder ska öka transparensen i arbetet med att skala upp klimatfinansiering. Bland annat uppmuntras de att skicka in rapporter på temat. Ett mandat har också getts till Klimatkonventionens sekretariat att syntetisera dessa rapporter, men också att utforska sätt att hjälpa utvecklingsländer att bedöma sina behov av stöd (läs hela beslutet här).
  7. Jordbruk: Arbetet med frågor om jordbruk – inte minst sårbarhet och matsäkerhet – tar ett rejält kliv framåt. Fem workshops ska hållas i samband med kommande förhandlingsrundor. Dessutom har ett mandat givits för att diskutera hur resultaten från dessa workshops kan implementeras. Jordbruk har länge varit en svår fråga att hantera i förhandlingarna. Nu vankas nystart. Arbetsprogrammet döps efter en kulle på Fiji – Koroniva – som ligger fem meter över havet och som omges av jordbruk som är extra sårbara för effekterna av klimatförändringar (läs hela beslutet här).

En rad andra beslut togs också – till exempel döptes Klimatkonventionens klareringshus för försäkringar mot kostnader för väderrelaterade naturkatastrofer till ”Fiji-klareringshuset” – men de sju listade ovan är de mest centrala.

Inom så gott som alla områden gällande Parisavtalets regelbok så har text också förts vidare från den nyligan avslutade till nästa förhandlingsrunda. Texterna är visserligen långa och snåriga, men de kommer utgöra grund för fortsatta diskussioner istället för att förhandlarna måste börja om från början.

Vi hade önskat än mer konkreta texter men när staterna ska gå från att i ord och genom inskick uttrycka sina preferenser till att sammanställa dessa i gemensamma texter så sker vanligtvis det  som också skedde i Bonn; texterna sväller. Det hänvisas i förhandlingarna till ”ballongeffekten”, något som alla vill undvika så länge det inte sker på bekostnad av att just deras hjärtefrågor hamnar utanför den sprickfärdiga gummihinnan.

Nu gäller det att nästa förhandlingsrunda sakta men säkert lyckas pysa ut luften ur ballongen utan att de spricker. Texterna måste krympa – och helst också formaliseras i konkreta förhandlingstexter – för att skapa bättre förutsättningar för slutförhandlingar i samband med COP24.

Nu är det klubbat: Klimatförhandlingarna har avslutats och talanoa-dialogen inletts

Under de två veckor som klimatförhandlingarna pågått har det fijianska ordförandeskapet samtidigt först informella konsultationer om hur talanoa-dialogen ska utformas. Nu har klimatförhandlingarna avslutats. Beslutet från COP23 innebär också att dialogen är påbörjad.

Fiji, tillsammans med Polen, kommer att stå värd för dialogen under hela 2018, även i samband med COP24. Dialogen ska undvika konfrontation och uppmuntra samarbete, vara lösningsorienterad och involvera ett brett spektrum av aktörer. Målet är framförallt att främja ambitionshöjningar i klimatarbetet. Dialogen kommer också uttryckligen att fokusera på ambitionsnivån i perioden före 2020 och innehålla diskussioner både om klimatarbete och genomförandestöd.

Dialogen börjar med en förberedande fas. Stater, intressenter och expertorgan uppmuntras att arrangera Talanoa-aktiviteter under hela 2018. Detta inkluderar att genomföra analys vars resultat kan skickas in som underlag till staterna diskussioner i samband med SB48 i maj och COP24 i december. All input ska samlas på en webbaserad plattform. Deadline för inspel till diskussion i samband med SB48 är 2 april och underlag till diskussion i samband med COP24 är 29 oktober.

Under SB48 kommer staterna, i parallella tematiska rundabordssamtal, att diskutera en nulägesbeskrivning (vart står vi i dag), vart de vill ta sig (riktningen framåt) och hur de ska tas sig dit. Rapporterna från dessa diskussioner sammanfattas sedan i en syntes på vars basis ytterligare diskussioner kan föras och nya inspel kan göras inför COP24. Särskilt utrymme är också avsatt till att diskutera IPCC:s kommande rapport om 1.5°C. Under COP24 kommer sammanfattande diskussioner att föras varpå fokuserade rundabordssamtal kommer hållas om hur målen ska nås och hur ambitionsnivån kan skalas upp. Efter att dialogen stängs sammanfattas hela processen i en rapport.

Utformningen är alltså mycket bred – med fokus på alla Parisavtalets aspekter av klimatarbetet; utsläppsminskningar, anpassningsarbete och genomförandestöd. Och dialogen uppmuntrar alla typer av aktörer att komma med inspel.

Det finns få ledtrådar till hur utkomsterna (rapporterna och sammanfattningarna) ska användas. Kanske kommer några stater att fånga upp tråden att förhandla ett formellt beslut på basis av resultatet under COP24. Därom lär vi bli varse i sinom tid. För stunden är det istället dags att kavla upp ärmarna och jobba hårt på konstruktiva och lösningsorienterade inspel till dialogen.

Förutom talanoa-dialogen innebär beslut 1/CP.23 att fortsatt stort fokus – under COP24 – kommer att läggas på frågor om finansiering och ambitionsnivå i klimatarbetet innan 2020. Vi återkommer med en slutanalys under veckan som kommer.

Förhandlingarna drar ut på tiden över åsiktsskillnader om finansiering

Trots att klimatförhandlingarna är schemalagda att avslutas i dag så är flera frågor fortfarande olösta. Den gemensamma nämnaren är i de flesta fall finansiering.

Två grupper har visserligen kunnat stänga sina förhandlingar – de rådgivande organen för implementering (SBI) och för vetenskap och teknik (SBSTA) – som lyckades anta beslut eller slutsatser i de flesta frågor. Men även om SBI tvingades skicka några olösta frågor vidare till COP (bl.a. om rollen för den s.k. Finansieringskommittén) så har båda grupperna också lyckats samla åsikter i s.k. icke-papper för de flesta av sina dagordningspunkter. Det hade varit bra om texterna varit betydligt mer kondenserade och innehållit tydligare alternativ i frågor där förhandlarna inte är överens, men dessa icke-papper har i vart fall förts vidare till nästa session i maj. Det är bra, då slipper förhandlarna att börja om på blankt papper.

Nu pågår också slutförhandlingar (får vi hoppas) under den rådgivande arbetsgruppen för Parisavtalet (APA) och COP. Att dessa ännu inte är klara innebär att det förmodligen kommer bli rejält med övertid för förhandlarna. Samtidigt som SBI och SBSTA stängt och ytterligare förhandlingar pågår bakom lyckta dörrar så håller de olika beslutsfattande organen – inklusive Partskonferenserna till Klimatkonventionen (COP) och Kyotoprotokollet (CMP) – plenumsessioner för att anta de beslut som redan förberetts. Precis innan lunch antogs till exempel beslut om en plattform för ursprungsbefolkningar, om skador och förluster och om en handlingsplan för jämställdhet.

Det går alltså skapligt i delar av förhandlingarna. Svårigheterna ligger som sagt framförallt i frågor relaterade till finansiering.

Anpassningsfonden (AF): Denna fråga handlar bl.a. om när ett beslut ska fattas om att AF ska tjäna Parisavtalet (eller inte). Här vill utvecklade länder reda ut frågetecken t.ex. rörande hur överlappningar mellan AF och den Gröna klimatfonden ska undvikas innan beslutet fattas. Dessutom är beslutet inte förväntat förrän 2018. Utvecklingsländerna vill tidigarelägga beslutet redan till COP23 i Bonn, och reda ut detaljerna i efterhand. De menar att det är viktigt för att upprätthålla en balans i förhandlingarna om å ena sidan utsläppsminskningar och å andra sidan anpassningsåtgärder.

Gröna klimatfonden (GCF) och den Globala miljöfaciliteten (GEF): Här klagar många av världens fattigaste länder på att det är för svårt att få tillgång till de pengar som avsatts i fonderna. De lyfter Anpassningsfonden som ett föredöme och påpekar att även om det finns stöd att söka från GCF och GEF så är ansökningsprocessen ofta snårig och tar lång tid. Fattiga länder vill därför ha skrivelser om att förenkla för dem att få tillgång till hela utbudet av fondernas finansiella instrument.

Att mäta och rapportera klimatfinansiering: En av de snårigaste frågorna tycks vara ett beslut kring COP:s dagordningspunkt 10(f) om hur klimatfinansiella flöden ska mätas och rapporteras. Frågan relaterar till Parisavtalets artikel 9.5 som lyder:

Developed country Parties shall biennially communicate indicative quantitative and qualitative information related to paragraphs 1 and 3 of this Article, as applicable, including, as available, projected levels of public financial resources to be provided to developing country Parties. Other Parties providing resources are encouraged to communicate biennially such information on a voluntary basis. 

Afrikagruppen trycker på för maximal transparens och förutsägbarhet. Det är inte så lustigt med tanke på att det, som vi tidigare rapporterat, saknas en samsyn i hur begreppet klimatfinansiering ska definieras. Den frågan är svår att enas om. Genom att jobba bakvägen – genom ett detaljerat regelverk för hur klimatfinansiering ska mätas – så går det också att komma åt frågan om hur begreppet definieras. Många utvecklade länder motsätter sig denna strävan, vilket gör frågan mycket komplicerad. Dessutom vill många utvecklingsländer ha ökad förutsägbarhet i klimatfinansiella flöden, men det försvåras bl.a. av att nationella budgetprocesser endast sträcker sig över ett år och att löften på längre sikt endast kan bli indikativa. Å andra sidan har Sveriges nuvarande regering visat att förutsägbarhet är möjligt; Sveriges löfte om 4 miljarder SEK till Gröna klimatfonden som annonserades 2014 har nu levererats över en fyraårsperiod. Behovet av ökad transparens kopplar också till frågan om att skala upp den långsiktiga mobiliseringen av klimatfinansiering bortom de tidigare utlovade 100 miljarder US$ per år från 2020 och framåt.

Med ökande krav på utvecklingsländernas arbete med utsläppsminskningar utan att samtidigt veta vad klimatfinsniering betyder – och med en fortsatt närvarande besvikelse över att utvecklade länder inte menade offentligt finansierade ”bidrag” då de 2009 lovade att ”mobilisera” klimatfinansiering – så är det svårt att bygga den tillit i förhandlingarna som krävs för att våga fatta långtgående kompromissbeslut.

Öka ambitionsnivån: Icke-statliga aktörers påverkan

Klimatförhandlingarna sprudlar av aktivitet. Över 11 000 statsrepresentanter är registrerade. Ytterligare 6 000 observatörer är på plats, jämte 1 600 representanter för media. Därtill kommer tusentals deltagare vid sidoaktiviteterna i nära anslutning till förhandlingsområdet.

Men spelar de ickestatliga aktörerna någon roll? Svaret är mångfacetterat. Icke-statliga aktörer skapar opinion, bidrar med analys, implementerar beslut, förmedlar vad som pågår (t.ex. denna blogg), stödjer emellanåt framförallt fattiga länder i att ta fram positioner och mycket mer.

Figur | Antal registrerade representanter per aktörkategori

Ett bra exempel utgörs av Climate Action Tracker som dagarna släppte sin nya analys om hur ambitiösa de olika ländernas klimatplaner (NDC:er) är. Marocko och Gambia toppar listan, tätt följd av fem särskilt sårbara länder (Butan, Costa Rica, Indien, Etiopien och Filippinerna).

Analysen har lett till att Filippinerna i dagarna annonserade att de ämnar revidera sin NDC. De ska, enligt senator Loren Legarda, göra allt som står i deras makt för att hamna i samma kategori som de mest ambitiösa länderna, vars klimatplaner anses kompatibla med ett scenario för att begränsa den globala medeltemperaturen till 1,5°C.

Det är ett fantastiskt exempel på hur icke-statliga organisationer, genom analys och opinionsbildning, kan påverka staterna att jobba för att höja ambitionsnivån i sitt klimatarbete.

Figur 2 | CAT:s bedömning av den Filippinska klimatplanen (NDC)

 

Vad förklarar förra årets minskade volymer av klimatfinansiering?

Som vi tidigare rapporterat så minskade de volymerna av klimatfinansiering under 2015 till 2016 (Figur 1). Men förklaringen till minskningen är inte enbart negativ.

Figur 1 | Klimatfinansiering [miljarder US$, nominella värden]

Det råder ingen tvekan om att klimatinvesteringar behövs. Det globala energisystemet domineras fortfarande av fossila bränslen (Figur 2). Minskningen under 2016, jämfört med 2015, sker framförallt i den privata sektorn. En delförklaring till minskningen är, enligt CPI, att klimatvänlig teknik appliceras i mindre utsträckning än 2015. Den andra delförklaringen – som är betydligt mer positiv – är minskande kostnader för klimatvänlig teknik. Att klimatfinansieringen sjunker har alltså inte enbart att göra med ett minskat intresse. I takt med att teknik för t.ex. förnybar energi nu rullas ut i stor skala (Figur 3) så minskar också kostnaden per producerad enhet el. Denna dynamik är mycket lovande och sänder en starkt positiv signal till klimatförhandlingarnas diskussioner om ambitionsnivå.

Figur 2 | Global energikonsumtion per energikälla [%]

Figur 3 | Installerad kapacitet av utvald kraftproduktion [kum. GW]

Syrien ratificerar Parisavtalet

Parisavtalet har fått sin 170:e kontraktspart: Syrien. Både Nicaragua och Syrien – som tidigare inte skrivit under Parisavtalet – har nu ratificerat i samband med klimatförhandlingarna. Ytterligare 27 länder har skrivit under avtalet och  förväntas därmed så småningom att ratificera. I och med Syriens ratificering är USA numera alltså det ända landet i välden som uttryckligen tar avstånd från avtalet – samtliga andra länder har antingen ratificerat eller skrivit under avtalet.

Om USA fullföljer sitt påannonserade utträde så kommer det att träda i kraft först i sent hösten 2020, bara några månader innan Trumps nuvarande ämbetsperiod löper ut.

Halvtid i Bonn: hög tid att [återfå][återta]* momentum

Klimatförhandlingarna har passerat halvtid, åtminstone om hänsyn inte tas till att mötet med största sannolikhet kommer att avslutas långt efter utsatt tid. Mötet ska sluta på fredag kväll men risken är stor att det drar ut en hel del på tiden.

Men redan imorgon förväntas tre rådgivande förhandlingsorgan stänga sina möten. De ska då leverera sina förslag till beslut till de beslutsfattande partskonferenserna under de tre avtalen (Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och Parisavtalet).

Flera delegater uttrycker nu stor frustration över att den positiva tempoväxling vi noterade under förra sessionen nu tycks förlorad. Många av förhandlingsgrupperna har fört konstruktiva och klargörande samtal men parterna är fortfarande långt ifrån kompletta och tydliga bilder av var positionerna konvergerar och – i de fall de divergerar, vilket är på otaliga punkter – hur alternativen till positioneringar ser ut.

Förhandlarna kämpar just nu med att undvika beslut i stil med ”vi har diskuterat frågan om [vad det nu är] och beslutar att fortsätta diskutera frågan om [vad det nu är] under nästa session”. Denna typ av beslut gör att kommande förhandlingar måste starta med blankt papper. Det vore en stor förlust för årets förhandlingsrunda eftersom framsteg trots allt har gjorts. Förhoppningen är att under eftermiddag och kväll hitta konstruktiva lösningar som möjliggör att besluten också hänvisar till alla de informella dokument som är i omlopp. En hänvisning till ett informellt dokument gör det nämligen möjligt att ta upp tråden igen under nästa session snarare än att börja om från början.

Nu behövs konstruktiva lösningar. Många grupper börjar tala om beslut om regelboken som samtidigt innehåller mandat till nya förhandlingar. En del grupper går också ”off-line” eller ”under mark” för att medla i centrala konflikter. Ibland kan det räcka att kompromissa mellan ett fåtal parter med ovanligt starka åsikter. Ytterligare andra grupper försöker kopiera och anpassa förslag på texter från liknande men mer framgångsrika grupper.

Ett exempel på det senare är förhandlingarna om ett register för staternas anpassningsarbete (Adaptation Communications, AC). Dessa förhandlingar bör vara några av de enklaste men har komplicerats av misstag från ordföranden. Nu föreslår Kina att förhandlingarna om NDC-registret, vilka gått mycket bättre, används som förebild. Förslaget är att kopiera den informella texten från dessa förhandlingar och ersätta alla referenser till ”NDC” med ”AC”.

Samtidigt är detta förslag också ett exempel på hur allting i förhandlingarna hänger ihop. Kina har klargjort att om det inte går att hitta en lösning om text kring AC-registret så kommer de inte heller att stödja att texten om NDC-registret förs vidare till nästa session. Med mängder av parallella dagordningspunkter blir denna typa av förhandlingsstrategi både förståelig och väldigt försvårande.

Även om vissa informella texter nu börjar bli otroligt långa så är det av yttersta vikt att detta möte för dem vidare till nästa session. Om grupperna misslyckas med detta kommer det vara i det närmaste omöjligt att enas om en regelbok under COP24 i Katowice om drygt ett år.

__________________________________________________
* Hakparenteser används i förhandlingarna för att signalera att visa på alternativa formuleringar i text där förhandlarna inte ännu kommit överens.

Talanoa: Den stödjande dialogen

Under 2018 ska den s.k. stödjande dialogen hållas. Numera går den informellt under betäckningen Talanoa, ett ord som delas av Fijianer, Tonganer och Samoaner. Ordet är svåröversatt men betyder ungefär ”samtal” och används för att beskriva både formella och informella diskussioner som hålls i syfte att lösa problem och lära av varandra. Det är i denna Talanoa-anda som det fijianska ordförandeskapet vill genomföra dialogen.

Mandatet för dialogen är relativt tydligt: att göra en lägesbedömning av staterna samlade klimatarbete med fokus på utsläppsminskningar. Vid närmare analys visar det sig dock – som så många gånger förr – att det går att tolka mandatet på mängder av olika sätt. Det har lett till svåra diskussioner, t.ex. om dialogen bara ska fokusera på utsläppsminskningar eller även på anpassningsarbete och stöd till genomförande. Att komma till ett formellt beslut i denna fråga hade förmodligen varit väldigt svårt för COP23; tiden för att reda ut alla frågetecken är helt enkelt för kort. Det är därför bra att staterna lagt över ansvaret för hur dialogen ska utformas i ordförandeskapets händer.

Fiji har redan arrangerat flera informella konsultationer om hur dialogens ska utformas. De har valt att fokusera på de vägledande frågorna: vart står vi idag, vart vill vi komma och hur tar vi oss dit?

Allt pekar nu på att dialogen kommer utformas som en process snarare än en enskild aktivitet, vilket vi på Fores anser är bra. Tanken är att hålla en serie aktiviteter på en teknisk nivå, med fokus på att bedöma vart vi står gällande utsläppsminskningar och vart vi vill komma. På detta område finns god tillgång på data. Först efter denna fas, i samband med COP24, kommer diskussionerna att föras upp på en politiks nivå och fokusera på hur vi tar oss dit vi vill komma. För att besvara den frågan kommer den politiska fasen förmodligen också att behöva diskutera frågor om genomförandestöd, inklusive finansiering, i en kontext av rättvisa.

Vår förhoppning är att resultatet av dialogen också kan förhandlas i syfte att nå ett formellt beslut under COP24, ett beslut som:

  1. Uppmärksammar glappet mellan dagens klimatarbete och Parisavtalets målsättningar,
  2. Välkomnar förslagen på hur ambitionsnivån i det globala klimatarbetet kan höjas, vilket vi förutsätter kommer vara ett resultat av dialogen,
  3. Uppmuntrar staterna att använda resultaten för att aktivera artikel 4.11, d.v.s. att höja ambitionsnivån i sina existerande klimatplaner (NDC:er)

Konsultationerna om dialogen pågår för fullt. Förhoppningsvis kommer resultatet att vara acceptabelt för alla länder. En av de svårare frågorna att lösa är just om och i så fall hur begreppet ”rättvisa” ska operationaliseras i dialogen. Samtidigt kan länderna lära sig mer av denna Talanoa än att söka svar på de tre vägledande frågorna; dialogen kan också visa sig vara en värdefull pilotstudie för de mycket liknande diskussionerna som förs om hur den cykliskt återkommande så kallade ”globala översynen” kan utformas. Översynen ska utvärdera den samlade effekten av ländernas klimatplaner och är en viktig pusselbit för att förstå hur väl staterna levererar i arbetet med att nå Parisavtalets målsättningar.

Läs mer om den stödjande dialogen här.

Rapport från möte med den svenska delegationen

Idag höll den svenska delegationen sitt första möte med svenska civilsamhället. De höll med om att det är svårt att se skogen för alla träden och att det är svårt att bedöma vart förhandlingarna kommer att landa. Hittills har det varit mycket processfrågor. Förhandlingarna är igång utan några större bråk om dagordningar men det den låga takten i förhandlingarna är oroande. Det gäller särskilt Parisavtalets regelbok och då framförallt transparensfrågor (både gällande utsläppsminskningar och NDC:ernas utformning). På önskelistan finns ett skal till en förhandlingstext men där är vi inte idag. Texterna sväller och rymmer dessutom väldigt stora konflikter, inte minst i frågor rörande differentiering. Detta är oroande.

Trögheterna, ambitionskrampen och svårigheterna får säkert kraft av USA:s nuvarande inställning till klimatpolitik. I förhandlingarna är USA relativt oproblematiska; som vi tidigare rapporterat så har de förmodligen små instruktioner och är aktiva men inte obstruktiva. Samtidigt agerade USA en tung medlare inför Paris, en roll som nu saknas. Vi får se om någon kan kliva fram och ta den positionen inför mini-Paris i Katowice.

Den svenska delegationen uppfattar att spänningen i frågan om ansvarsfördelning är väldigt närvarande. Även frågan om en balans mellan anpassning, finansiering och utsläppsminskningar skapar spänningar längs den traditionella konfliktslinjen mellan Nord och Syd.

Finansiering är självklart viktigt (även det har vi rapporterat om tidigare). Den politiskt mest känsliga frågan rör anpassningsfondens framtida funktion; om den ska tjäna Parisavtalet eller ej. G77 vill fatta beslut redan här medan EU och Sverige är överrens om att det vore bra men att detaljerna behöver redas ut. T.ex. vill de skapa en rollfördelning som garanterar att det inte blir dubbelarbete mellan Gröna klimatfonden (som också finansierar anpassningsåtgärder) och Anpassningsfonden. Förhandlingsmandatet säger att beslutet om Anpassningsfonden ska fattas först nästa år, och fler och fler utvecklingsländer börjar också mjukna i frågan om att tidigarelägga beslutet till COP23 i takt med att fler och fler frågor, som kräver tid att reda ut, läggs på förhandlingsbordet.

Ambitionsnivån i klimatarbetet för perioden före 2020 är också en viktig fråga. Utvecklingsländerna kräver ratificeringen av Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod samt att övriga åtaganden uppfylls. Åtgärdsagendan (icke-statliga aktörers klimatlöften) växer dock för varje år. Det är positivt eftersom det handlar om ökad ambition i en pre-2020-kontext. Många utvecklingsländer vill ha en ny dagordningspunkt om pre-2020. Men att öppna upp för nya dagordningspunkter följer alltid med en risk att andra stater vill lyfta in andra dagordningspunkter. Ju fler dagordningspunkter som läggs till desto mer svårmanövrerade blir förhandlingarna och desto svårare blir det också att visa på framgångar (att arbeta klart en fråga i taget). Det är också en förhandlingsteknisk fråga, där vissa delegationer jobbar för att få in så många punkter som möjligt på dagordningarna för att förhala processen, urholka tiden till förhandlingar i viktiga frågor och klaga på att deras ofta små delegationer inte hinner täcka alla parallella sessioner. Det finns alltså stor anledning att undvika nya punkter dagordningarna.

Förluster och skador är också närvarande i förhandlingarna, inte minst i ljuset av de senaste årens väderrelaterade katastrofer. Den svenska delegationen nämner att det också blir en fråga om ”förflyttning”. Även på detta tema har vi ett längre blogginlägg från COP23. Diskussionen handlar om att hitta lösningar kring att få mekanismen att fungera. Många fattiga länder vill även här ha en separat dagordningspunkt. EU vill inte att det ska vara en egen dagordningspunkt men är för att hålla vidare diskussioner.

Differentiering: Inget nytt under solen?

Parisavtalet hänvisar återkommande till ”gemensamt men differentierat ansvar”, t.ex. i Artikel 2.2:

This Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.

Frågan om ansvarsfördelning är djupt polariserad och daterar ända tillbaka till 1991, då förhandlingarna om Klimatkonventionen påbörjades. I Klimatkonventionen manifesteras differentieringen framförallt genom att dela in länderna i olika bilagor (annex). Dessa används sedan för att tillskriva olika typer av ansvar till olika grupper av länder. Till exempel är det, enligt Klimatkonventionen, länderna i Bilaga 1 som förväntas leda arbetet med att minska utsläpp medan länderna i Bilaga 2 ansvarar för att stödja klimatomställning i länder som inte listas i någon bilaga.

Flera förslag till hur principen kan operationaliseras har lagts i Klimatkonventionens snart 30-åriga förhandlingshistoria. Bl.a. har det föreslagits att ansvar för utsläppsminskningar ska stå i proportion till historiska utsläpp eller utsläpp per capita (eller kombinationer därav). Andra har föreslagit att det är utsläpp per landareal som ska gälla som fördelningsnyckel. Vissa länder har också föreslagit att straffavgifter ska betalas för utsläpp för att finansiera utveckling i fattiga länder.

I förhandlingarna om regelboken börjar det bli allt tydligare att frågan om ansvarsfördelning ännu inte avgjorts. Frågan återkommer nu allt oftare, alltifrån i förhandlingarna om reglerna för transparens i klimatplanernas, utformning bokföringsregler samt efterlevnadsmekanismen till förhandlingar om en global översyn av ländernas klimatarbete samt hur ofta klimatplanerna ska uppdateras. I stora drag – även om diskussionen ser lite olika ut i olika kontaktgrupper – är det dessa två alternativ som lyfts:

  1. Differentiering mellan utvecklade länder och utvecklingsländer. Sådan differentiering är väldigt lik Klimatkonventionens indelning av länderna med olika ansvar i olika bilagor och hänvisas till som bifurkation (tudelning). Vissa utvecklingsländer förespråkar till och med att de redan existerande bilagorna används även under Parisavtalet. De flesta utvecklade länder är helt emot bifurkation och klagar på att de är alldeles för statiska.
  2. Differentiering baserat på olika typer av åtaganden snarare än kategorier av länder. Det skulle innebära en mer nyanserad operationalisering av ”gemensamt med differentierat ansvar” där karaktären av ländernas klimatplaner avgör vilka regler för t.ex. mätning och rapportering av utsläpp som skall gälla. Många utvecklade länder förespråkar denna modell i kombination med att alla länder ska sträva efter att, efter hand, anta nationella mål för utsläppsminskningar snarare än t.ex. intensitetsmål. På så vis görs differentiering dynamisk.

I många avseenden återupprepar sig historien. Diskussionerna i Bonn är väldigt lika de som fördes i Bali för tio år sedan. Å andra sidan har de ständigt ökande koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären, i kombination med tvågradersmålet, gett nya ramar för samtalen. Det står i dagsläget helt klart att klimatmålen inte kan nås utan aktivt deltagande från utvecklingsländerna. Åtminstone i detta avseende är diskussionen ny. Det har också gjort att frågan om stöd till fattiga länder – inte minst finansiering – växt i betydelse. Parisavtalets mål om att begränsa den globala uppvärmningen till väl under 2°C kan – i ljuset av differentierat ansvar – omöjligtvis uppnås utan att frågan om finansiellt och annat stöd tas på största allvar. Pusslet är svårt att lägga men under pågående förhandlingar så börjar som sagt åtminstone skönja dess konturer.