Alla inlägg av Mathias Fridahl

Regelbokens utmaningar: exemplet klimatfinansiering

Att navigera i förhandlingarna är inte alltid lätt. Det är många dagordningar, många punkter på varje dagordning, många referenser till artiklar i avtal liksom paragrafer i beslut och många versioner av utkast till text. Det krävs ett litet lexikon och en nypa envishet för att hitta rätt.

Komplexiteten gör att det kan vara svårt att överblicka i vilken riktning förhandlingarna går och varför regelboken, i rent konkreta termer, är svår att nå. Det är lättare att överblicka de mer principiella åsiktsskillnaderna, de som handlar om synen på begrepp som rättvisa eller kostnadseffektivitet.

Frågan om finansiellt stöd kan tjäna som exempel för att konkretisera hur de stora konflikterna tar sig uttryck i förhandlingsrummen. Två dagordningspunkter har extra stor relevans för finansiering:

  1. Fråga 15 på dagordningen till underorganet för implementeringsfrågor (SBI), en punkt som handlar om Parisavtalets Artikel 9.5; att identifiera den information som utvecklade länder ska tillhandahålla om stöd till finansiellt stöd utvecklingsländer.
  2. Fråga 12 på dagordningen till underorganet för vetenskaplig och teknisk rådgivning (SBSTA), en punkt som handlar om Parisavtalets Artikel 9.7; att utveckla metoder för bokföring av finansiella resurser som levererats av eller mobiliserats genom offentliga interventioner.

Det är tydligt att frågorna hänger samman. Under SBI:s punkt 15 diskuteras exempelvis om det behövs information om vilka finansiella instrument som används och om belopp skall anges. Under SBSTA:s punkt 12 diskuteras exempelvis kategorier av instrument (villkorade lån, försäkran, mm) och metoder för omräkning till enhetlig valuta i vilken beloppen skall bokföras.

Varför är detta känsligt? Frågan om vilken information som ska lämnas ut och hur denna ska bokföras i centrala register, eller på exempelvis en hemsida, hänger ihop med frågor om ansvarsfördelning; vem ska agera och vem ska bära kostnaden. Redan 2009 lovade de rika länderna att, från och med 2020, mobilisera 100 miljarder USD årligen i stöd till fattiga länders klimatarbete. Dessutom skulle det vara ”nya och additionella” medel. I Paris utlovades att detta stöd ska öka från och med 2025, även om exakta volymer inte spikades.

Ett löfte, alltså, om 100 miljarder i klimatfinansiering. Det är inte småpotatis, även om behovet är betydligt större. Sedan överenskommelsen slöts 2009 har det diskuterats en hel del om vad orden ”mobilisera”, ”nya och additionella” samt ”klimatfinansiering” faktiskt betyder. Andra liknande frågor har också rönt uppmärksamhet, exempelvis hur pengarna ska administreras; ska det vara nationellt beslutat och på så vis i händerna på rika länder eller ska de kanaliseras exempelvis genom Gröna klimatfonden, där rika och fattiga länder mer likvärdigt inflytande över vilka aktiviteter som pengarna ska stödja.

Att förhandla under SBI punkt 12 och SBSTA punkt 15, om vilken information som ska lämnas och hur den ska bokföras, handlar i hög grad just om hur begrepp som ”klimatfinansiering” ska definieras. Det är alltså dags att närma sig frågan hur mycket 100 miljarder USD är, i praktiken.

I hur stor grad skiljer sig synen på detta belopp? OECD rapporterar årligen om sin syn på klimatfinansiering och dess volym. Inför Katowice rapporterade OECD att nya rekord slagits, med 57 miljarder USD från offentliga källor under 2017. Det är en ökning med 17 procent jämfört med samma siffror för 2016. Under 2016 reagerade avdelningen för klimatfinansiering vid det Indiska finansministeriet på denna rapport. Det beräknade volymen på klimatfinansiering med utgångspunkt i sin definition av klimatfinansiering med slutsatsen: OECD har dramatiskt blåst upp siffrorna, i själva verket levererades cirka 2 miljarder USD i klimatfinansiering 2016. Det, menade de, är väldigt långt från löftet och väldigt långt från att närma sig en rättvis ansvarsfördelning.

I SBI:s och SBSTA:s tekniska förhandlingarna om klimatfinansiering ryms alltså, indirekt, en politisk dragkamp om synen på rättvisa och ansvarsfördelning. Andra frågor, även de på pappret till synes tekniska, härbärgerar liknande politiska dimensioner. Detta faktum utgör en viktig delförklaring till varför förhandlingarna om regelboken är svåra att slutföra.

Ordföranden vid halvtid i Katowice: “Fortfarande återstår mycket arbete”

På en presskonferens idag rapporterade ordförande Michał Kurtyka om svårlösta frågor i de återstående förhandlingarna. Snarare än att utveckla vari svårigheterna består valde Kurtyka att peka på en positiva dynamik i förhandlingarna.

Kurtyka tackade statsledarna för ett positivt uppstartsmöte 3 december, under ledarskap av Polens president Andrzej Duda. Mötet gav bra politisk vägledning, uppmuntran och momentum för att initiera arbetet med Parisavtalets regelbok.

Kurtyka välkomnade också budskapet från Kristalina Georgieva, verkställande direktör på Världsbanken, som utlovat en mobilisering av 200 miljarder USD under de kommande fem åren, det vill säga 40 miljarder USD per år.

Just nu jobbar förhandlarna 24 timmar om dygnet. När mötet närmar sig sin mittpunkt är det dags att övergå från tekniska till politiska förhandlingar. Kurtyka meddelade att det vid denna tidpunkt är dags för ordförandeskapet att engagera sig extra mycket, för att få de komplexa förhandlingarna om nationellt beslutad men internationellt orkestrerad klimatpolitik att fortskrida i högt tempo.

Däremot ville Kurtyka inte gå in på detaljer i förhandlingsprocessen eller hur transitionen från teknisk till politisk nivå löper på. Han lyfter istället Polens arbete med att lansera deklarationer om elektromobilitet och rättvis omställning som exempel på framgång. Att det ännu inte går att uttala sig om vägen framåt skvallrar om svårigheterna att komma framåt.

Även Patricia Espinosa, ledare för Klimatgonventionens sekretariat, nämner också den goda stämningen på statsledarna inledningsmöte samt Världsbankens arbete med klimatfinansiering som positiva signaler till förhandlarna, men också Gröna klimatfondens arbete och det faktum att dess första påfyllnadsfas påbörjats. Tyskland har utlovat en dubblering av sitt stöd till GCF, vilket Espinosa använder som ett bra smörjmedel och ett exempel på att finansieringslöftena tas på allvar.

Samtidigt är även Espinosa sparsam med detaljer om hur förhandlingarna går, de ledtrådar hon ger skvallrar om att svåra frågor återstår. Hon ställer stort hopp till att ministrarna ska kunna lösa upp knutarna runt de större åsiktsskillnaderna för att nå fram till ett positivt resultat.

Regelboken inom räckhåll, men fortsatt svår att nå

Dag fem. Förhandlingarna i Katowice har fått upp farten och tågar nu på i ovanligt hög takt. Sena kvällssessioner har bidragit till extra tid att förhandla. Nu ser Parisavtalets regelbok ut att vara inom räckhåll. Men den är fortsatt väldigt svår att nå, samsyn saknas fortfarande i många viktiga frågor.

Flera av punkterna på dagordningarna för de sex parallella mötena (COP24, CMP14, CMA1-3, SBI49, SBSTA49 och APA1-7) rör sig framåt. Nya versioner av text lanseras på daglig basis, i ett tempo som vanligtvis innebär att länderna skulle dra i handbromsen. Det tar helt enkelt tid att sätta sig in i texterna och koordinera inom koalitionerna, går det för fort är det svårt att hinna med.

Högt tempo kommer med risker. Nya upplagor av dokument är inte alltid förankrade och textsegment kan av misstag ha fallit bort. Det skapar ofta slitningar. Hittills har detta hanterats väldigt bra i Katowice. I många grupper har förhandlarna helt enkelt önskat att skrivelser förs tillbaka in i texterna eller begärt att få återkomma. Att detta höga tempo tillåts visar på ländernas flexibilitet, tillit och kompromissvilja. Och att ambitionen att anta en regelbok i Katowice genomsyrar alla länder. Stämningen är kort och gott hektisk men god

Äntligen, efter år av positionering, förhandlas det aktivt för att hitta kompromisser. Texterna har börjat strömlinjeformas för att identifiera överlapp och radera upprepningar. Lika viktigt är att oenigheterna blir tydligare. På ministernivå är det viktigt att skogen inte döljs för alla träd. Om tjänstemännen, inom ramen för sina instruktioner, kan reducera antalet mer lätthanterliga konflikter framträder de större, mer politiska och svårlösta frågorna, tydligare. Om de dessutom kan lista vilka ländernas alternativ är i dessa frågor, då är mycket vunnet. Denna process är nu i full gång. Med ett bra underlag och tydlighet i vilka konflikter som behöver hanteras på politisk nivå ökar möjligheterna för ministrarna att komma fram till lösningar.

Utmaningarna är fortfarande stora. Ett exempel kan ges i förhandlingarna om marknadsbaserade mekanismer och handel med utsläppsreduceringar. En stor majoritet av utvecklingsländerna vill lägga en avgift både på den nya kreditmekanismen (artikel 6.4 i Parisavtalet) och på internationellt överförbara utsläppsreduceringar, så kallade ITMOs (artikel 6.2). Avgiften ska framförallt finansiera anpassningsåtgärder i fattiga länder, finansiering som är tänkt att kanaliseras genom Anpassningsfonden.

Flera argument förs fram till försvar för utvecklingsländernas position, exempelvis för att:

  1. Skapa likvärdiga spelregler för de två mekanismerna och på så vis undvika kryphål och strategisk planering,
  2. Öka kostnaden på internationella utsläppsenheter vilket ökar engagemanget att delta som säljare och projektutvecklare i fattiga länder,
  3. Likt en Tobin-skatt på finansiella transaktioner, minska spekulationsdrivna transaktionsvolymer i system för handel med utsläppsrätter och på så vis minska prisvolatiliteten och ge företagen en mer förutsägbar planeringshorisont för sin klimatomställning.

De utvecklade länderna är dock oerhört tydliga på denna punkt: Parisavtalet ger inget mandat till att diskutera en avgift på ITMOs. Avgiften ska bara beläggas på Artikel 6.2, en ny handelsmekanism som liknar mekanismen för ren utveckling (CDM) som etablerats under Kyotoprotokollet. Dessa länder vill att diskussionen ska handla om hur hög avgiften ska vara, inte om den ska tillämpas på ITMOs eller ej. Under Kyotoprotokollet är avgiften 2% och genererade intäkter till Anpassningsfonden, men också intäkter för att täcka administrativa kostnader. De utvecklade länderna vill fokusera diskussionen till frågor som hur stor andel som ska täcka administration respektive anpassningsåtgärder, vad den rätta balansen är mellan en högre avgift som genererar mer än välbehövliga intäkter till anpassning och en lägre avgift som ökar incitamenten för eventuella köpare att engagera sig i mekanismen. Både en för hög och för låg avgift skulle riskera, menar de, att urholkar intäkterna till Anpassningsfonden.

USA har varit väldigt aktiva i denna diskussion. Det ledde Tuvalu att begära ordet:

”En förhandlingspart i detta rum hyllar funktionen av en mekanism i ett protokoll i vilket de inte ingår och vill föra över dessa regler till ett avtal vilket de annonserat att de tänker lämna. Det övergår mitt förstånd varför vi överhuvudtaget skulle ta hänsyn till denna förhandlingsparts åsikter”

Tuvalus uttalande är en indikation på de stora svårigheter som fortfarande kvarstår innan en regelbok kan beslutas. Men parterna talar nu till varandra, de reagerar på varandras förslag och de söker kompromisser. Även om förhandlarna inte når hela vägen fram och levererar en färdig regelbok börjar det bli allt tydligare: Katowice tar stora steg i rätt riktning.

Katowice: Regelbok = ? Deklarationer = 3

Samtidigt som det rapporteras om de första krismötena i förhandlingarna om Parisavtalets regelbok pågår utrullningen av tre deklarationer. Om regelboken inte kan levereras vill Polen åtminstone skicka med tre positiva budskap från Katowice: elektromobilitet, rättvis transition och skog.

Den första av tre förväntade deklarationer har lanserats: om elektromobilitet. Sverige är ett av fyrtio länder som skrivit under deklarationen.

Ytterligare två deklarationer förväntas lanseras, en om rättvis transition och en om skog. Sverige har åtminstone skrivit under en av dessa,  transitions-deklarationen. Lika mycket som detta är en fråga om att skapa en positiv inramning runt Katowice handlar deklarationerna om frågor som Polska ordförandeskapet vill sätta fokus på. Deklarationen om rättvis transiton, exempelvis, skiljer sig inte särskilt mycket från formuleringarna som antogs i Paris. Men att skapa engagemang runt en politiskt vägledande deklaration om rättvis transition lyfter fram frågan i ljuset, en hjärtefråga för Polen som engagerat sig mycket för denna sak också i EU-intern politik. Det gäller till exempel i fråga om den så kallade moderniseringsfonden som lanserades för att hjälpa östeuropeiska länder att omstrukturera energisektorn under omställningstryck från EU:s handelssystem.

Tidigare i veckan meddelade Karolina Skog meddelar att Sverige gärna räcker upp handen för att svara på frågor om hur ekonomiska omstruktureringar kan genomföras med hänsyn tagen till social rättvisa. Varvsindustrins kris är förmodligen en av de lärdomar som Skog har i åtanke då vi kan lära ut om rättvis transition. Nu behöver samma sak ske inom fossilekonomin, men  på globalt omfattande nivå och i snabb takt. Förhoppningvis kan vi bidra med lärdomar om hur det kan ske utan att orsaka massprotester à la Frankrike.

Hur är det möjligt att anta tre deklarationer samtidigt som det är svårt att anta en regelbok? En deklaration signalerar i normalfallet   en ambition. Det är alltså inte en lagligt bindande text, utan bör snarare ses som en politisk riktning, en strävan. Det är normalt sett väldigt mycket enklare att producera en deklaration än ett avtal. Regelboken kommer visserligen att stadfästas genom ett beslut snarare än ett avtal och blir på så vis politiskt vägledande snarare än lagligt bindande. Men skillnaden är hårfin eftersom regelboken skrivs med språkbruk som signalerar att den är bindande för de stater som ratificerat Parisavtalet.

Regelboken kräver dessutom konsensus mellan Parisavtalets 197 kontraktsparter. De deklarationer som Polska ordförandeskapet jobbat för omfattar en mer begränsad mängd undertecknare. Det gör det naturligtvis enklare att få till stånd än ett universellt multilateralt beslut som framförhandlats under krav på att uppnå konsensus.

Utöver det PR-värde det genererar för Polen är det därför lätt att förstå att nyttan av deklarationerna, som enskilda produkter, troligen är begränsad. Samtidigt är det positivt att Polen jobbat med flera instrument för att skapa en positiv stämning runt Katowice-förhandlingarna, en stämning som förhoppningvis kan smitta över på förhandlingarna om ambitionshöjning och om regelboken. Betyg: En försiktig guldstjärna i kanten till en i övrigt solkig polsk klimatpolitik.

Axplock från informationsmöte med Karolina Skog

Svenska delegation bjuder med jämna mellanrum in till välbesökta och uppskattade informationsmöten med civilsamhället. Här kommer ett axplock av punkter från första mötet som leddes av miljöminister Karolina Skog.

Svenska delegationen hoppas på och tror att beslut om en regelbok är möjlig, men det kommer bli svårt. Texten är omfattande och tiden till förhandlingar knapp.

Sverige hoppas också på att processen nu övergår mer och mer till en genomförandefas, att länder inte väntar med att börja implementera regelverket till 2020 utan att de sätter igång redan nu.

Biologisk mångfald märks alltmer i förhandlingarna. Inte minst genom att IPCC visat på allt större hot mot biologisk mångfald som en följd av klimatförändringar, men också på grund av ett initiativ av Egypten, som innehar ordförandeskapet för Konventionen om biologisk mångfald (CBD), att sammanföra konventionerna om biologisk mångfald, klimat och ökenspridning. Exakt vad detta initiativ innebär är ännu oklart, men troligen handlar det om att öppna upp de olika finansieringslösningarna för synergier mellan konventionerna.

Finansiering är en fortsatt mycket viktig fråga, och till stora delar en förtroendefråga. Finansiering behövs, också i praktiken, men det är också i väldigt hög grad en fråga om förtroende. Sverige kommer ta en aktiv roll för att bygga förtroende.

Sveriges ingång är att förhandlingarna ska baseras på vetenskap och att vetenskapen representeras av IPCC. Däremot är svenska delegationen inte hoppfulla att detta möte slutar i starka formuleringar om 1,5 och ambitionshöjning. IPCC-rapporten har varit väldigt närvarande i förhandlingarna. Frågan om hur vetenskapens konkreta slutsatser omhändertas i ett beslut, eller på annat sätt, är däremot fortfarande oklart. Men, meddelar delegationen, det råder inga tvivel: Sverige tar vetenskapen som utgångspunkt och driver att IPCC:s senaste analyser ska få genomslag i Talanoa-dialogen.

IPCC storsatsar på kommunikation om 1,5°C i Katowice

Den stora överraskningen i Paris var helt klart beslutet att sträva efter att begränsa uppvärmningen till 1,5°C. Efter IPCC:s nyligen lanserade specialrapport är det väldigt tydligt hur otroligt ambitiöst denna strävan måste vara för att nå målet. Och att alternativet, en ännu varmare värld, förskräcker. Nu storsatsar IPCC på klimatkommunikation i Katowice för att förklara vad denna gigantiska utmaning innebär.

Aldrig någonsin tidigare har IPCC satsats så helhjärtat på att vara närvarande vid en COP. Förutom den sedvanliga representationen har organisationen i år satsat på en egen paviljong. Programmet, som innehåller över 20 punkter, täcker samtliga kapitel från specialrapporten och mer därtill.

Det är bra. Klimatpanelen lutar sig alltjämt i väldigt hög grad mot så kallade integrated assessment models. Dessa modeller används inte minst för att producera klimatscenarier, en slags utvärdering av teoretiskt möjliga utvecklingsbanor för att nå olika klimatmål. Scenarierna ska förstås som analytiska konstruktioner tydligt åtskilda från prognoser, det är klimatmodellerarna ofta noggranna att påpeka. Samtidigt mottages scenarierna ofta med bristande förförståelse för modellernas begränsningar. Risken för att scenarier misstolkas är därför stor, i värsta fall tas scenarierna som intäkt för att klimatomställningen kan genomföras i relativt behagligt tempo. IPCC:s storsatsning på att kommunicera om den senaste klimatforskningen på COP24 är därför väldigt välkommen.


Figur: Scenarion för koldioxid (miljoner ton CO2) från IPCC:s specialrapport om 1,5°C. Alla scenarion baseras på framtida, nettonegativa utsläppsnivåer (minusutsläpp). 

Varför misstolkas scenarion? Det beror inte minst på att modellerna optimerar teknik- och kostnad över väldigt långa tidshorisonter, upp till 80 år framåt i tiden. Dels kräver det väldigt grova antaganden om den framtida ekonomins utveckling och hur prissättningen på koldioxid kommer att se ut, dels vilken teknik som kommer finnas tillgänglig och vad den kommer att kosta. Som exempel kan tas antaganden om diskonteringsränta, det vill säga i vilken omfattning kommande betalningar räknas om till ett nuvärde. Att diskontera ett framtida belopp med en tidshorisont på 80 år är otroligt svårt. I klimatscenariorna används ofta ett schablonvärde på 5% vilket innebär att 50 kronor år 2100 motsvarar 1 kr år 2020. För att illustrera hur viktigt detta antagande är kan det jämförs med medelvärdet på diskonteringsräntan i Lord Sterns inflytelserika rapport från 2007: 1,4%. Med Sterns diskontering motsvaras tre kronor år 2100 av en krona år 2020. På tio års sikt är skillnaden mellan 1,4 och 5,0 procent inte särskilt stor (1,2 respektive 1,6 kronor), men med en tidshorisont på 80 år är det helt avgörande (3,0 respektive 49,6 kronor). Klimatmodellerna gör alltså antagandet att framtida generationer är betydligt rikare än nuvarande och att det därför är billigare för dem, relativt sett, att investera i klimatomställningen.

Kopplat till detta antas att priset på koldioxid är globalt, homogent och kraftigt ökande över tid. Framtida tekniker för att fånga in koldioxid, som i dagsläget inte är konkurrenskraftiga, kommer, med dessa modellantaganden att, att konkurrera ut nästan all fossil energi.

Om dessa, och liknande, antaganden inte förstås av mottagaren av klimatscenarierna kan de te sig mer tilltalande än vad de faktiskt är. Vi har aldrig någonsin haft ett globalt och homogent pris på koldioxid. En diskonteringsränta på 5% ter sig också som hög. Men det är naturligtvis svårt att sia 80 år framåt i tiden, ingen vet vad framtiden har i beredskap. Därför är modellerarna alltid noga med att påpeka att scenarion inte är prognoser.

Vi vet dock ett: uppvärmningen är i full swing. Koldioxidbudgeten för 1,5°C är, med dagens nivå på utsläpp, slut om knappt 10 år. Att blicka tio år in i framtiden är betydligt enklare än 80 år; globala nollutsläpp år 2028 är inget annat än en fantasi. Även om vi gör allt vi kan för att minska dagens utsläpp är det därför omöjligt att begränsa uppvärmningen 1,5°C utan framtida negativa utsläpp, åtminstone om vi idag baserar våra beräkningar på att vi vill nå målen med åtminstone 66 procents säkerhet. Vi kan alltså, med detta mål i sikte, inte längre välja mellan att använda eller inte använda tekniker för negativa utsläpp. Vad vi kan välja är i hur stor grad vi ska tillåta oss att låna utsläppsutrymme från framtida generationer. Ju mer vi satsar på klimatinvesteringar i dag, desto mindre är behovet av att framtida generationer städar upp efter röran vi orsakat.

Med detta i åtanke bör strategin vara: satsa stort på omedelbara utsläppsbegräsningar och satsa på att utveckla morgondagens lösningar för att återta koldioxid från atmosfären. Den globala trenden är att satsningarna på omedelbara utsläppsbegränsningar går för långsamt. I ljuset av detta behövs att vi återtar än mer koldioxid i framtiden. Ett för lågt dagstempo bör alltså gå hand i hand med storsatsningar på att utveckla koldioxidinfångning. Eftersom det inte ser ekvationen för 1,5°C, i dagsläget, svårlöst ut.

IPCC:s satsning på klimatkommunikation handlar också om att förklara andra delar av specialrapporten: vilka effekter av klimatförändringar kan vi vänta oss om världen värms upp med 1,5°C, vad är skillnaden i effekter i en 1,5 respektive 2 grader varmare värld, vilka målkonflikter kan uppstå mellan klimat och andra utvecklingsmål, med mera.

Förutom att gå igenom kapitel för kapitel i IPCC:s 1,5°-rapport är de också på plats för att introducera ytterligare ett viktigt bidrag: revidera riktlinjer för nationella utsläppsinventarier.

COP25: Om inte Brasilien, så vem?

Vad sker i kölvattnet av att Brasilien dragit tillbaka sitt erbjudande om att anordna nästa års COP. Vi rätar ut frågetecknen.

Bakgrund: ordförandeskapet roterar mellan FN:s fem regioner (Afrika, Asien, Latinamerika och Karibiska övärlden, centrala och östra Europa samt västra Europa och övriga). Varje region föreslår själva en värdnation. Varje COP diskuterar sedan förslagen till kandidatur och beslutar om vart nästa COP skall hållas. Normalt inkommer endast ett förslag, ett förslag som välkomnas av COP. Om inga förslag inkommer arrangeras COP automatiskt – i enlighet med paragraf tre i de processregler som tillämpas – på platsen för Sekretariatets högkvarter, det vill säga i Bonn.

Att arrangera en COP är ingen enkel uppgift. I Sverige har det återkommande diskuterats om vi ska erbjuda oss att vara värdnation. Viljan finns, men slutsatserna från dessa diskussioner har hittills varit att Sverige saknar de förutsättningar som krävs för att kunna arrangera ett så omfattande möte. För att ge ett mått på omfattningen: antalet delegater som nominerats till mötet i Katowice överstiger 20,000.

Innebär Brasiliens tillbakadragande av sitt erbjudande nästa möte sker i Bonn? Det hade varit en naturlig slutsats givet de enorma utmaningar som det innebär att nu, med knappt ett år kvar till nästa COP, tackla uppgiften. Det får också stora budgetimplikationer; att arrangera en COP är långt från gratis.

Trots dessa utmaningar har fler länder från Latinamerika och den Karibiska övärlden visat sitt intresse för att arrangera COP25. Hittills har ett land, Costa Rica, officiellt erbjudit sig att vara värdnation. Men fler röster har hörts i informella diskussioner.

Hur denna situation sedan hanteras i praktiken är en öppen fråga. Vi kan inte förvänta oss att det land som slutligen tar sig an frågan kan lösa det helt på egen hand. Det troliga är att det kommer ske i partnerskap med andra organisatörer. Förutom de logistiska utmaningarna kostar det som sagt mycket pengar att arrangera en COP; Polen har lagt ut stora summer på sitt värdskap. Även på denna punkt är det troligt att den slutgiltiga värdnationen förmodligen söker stöd hos partners.

Katowicetåget är i rullning

Luften i Katowice är kall och sticker av föroreningar från koleldning i kraftverk och hushåll. Här, mitt i Polens kolmecka, är öppningsceremonin för årets upplaga av COP avslutad och ländernas öppningsanföranden är nyligen levererade. COP startade utan grus i maskineriet; tåget har satts i rullning. Vi har nu två veckor av klimatförhandlingar har att se fram emot.

Här följer ett avkoka från några av nyckelaktörernas öppningsanföranden:

EU: Det huvudsakliga målet för EU är att anta robusta regler för hur Parisavtalet ska implementeras. EU, i sitt anförande, mantlar också en självpåtagen ledartröja med referenser till att överprestera gällande utsläppsmålet för 2020, på god väg att möta 2030-målet, snabbstartat diskussioner om skärpta mål för 2050, och slagit världsrekord i klimatfinansiering 2017. Unionen understryker vikten av ambitionshöjning bland alla parter, transparens i rapportering av finansiering och utsläppsminskningar och behovet om att styra om finansiering i klimatvänlig riktning.

De små önationernas allians, AOSIS: ”Det saknas ord för att beskriva den frustration och rädsla som små önationer känner idag.” AOSIS öppnade konferensen med bedömningen att firandet av Parisavtalet var brådmoget. De påpekade att den nationalism som sedan 2015 spridit sig över världen ackompanjerats av en dagordning som går stick i stäv med Parisavtalets multilaterala anda och höga klimatambitioner. Alliansen underströk att dagens globala uppvärmning på cirka +1°C ger upphov till effekter till vilka AOSIS-länderna inte klarar av att anpassa sig till. Lika viktigt som en ambitiös regelbok anser AOSIS att det är med ett beslut om att Talanoa-dialogen ska leda till ambitionshöjningar. Likt EU understryker de också behovet av transparens, för att kunna utvärdera ”individuella länders uppfyllande av NDC:er och kollektiv progression för att begränsa uppvärmningen till 1,5°C”. AOSIS vill gå långt, med regler som gäller för alla länder och som möjliggör jämförande och aggregering, inte minst på utsläppssidan. Dessutom vill AOSIS föra in frågan om skador och förluster i Parisavtalets regelbok snarare än att behandla det som en separat spår.

G77 och Kina: ”En regelbok i obalans är inte hållbar.” G77 varnar för att de inte kan acceptera förhandlingar som rör sig framåt på vissa områden men inte på andra. De understryker att frågan om finansiellt stöd mognat för långsamt jämfört med övriga områden. De vill nu öka fokus på finansiering. Samtidigt som de inte ser med blida ögon på Gröna klimatfondens ”finansiella underskott” (det vill säga USA:s skuld till GCF) är de ändå glada över fondens nya påfyllnadsfas. Gruppen kan dessutom ”inte nog understryka att principen om gemensamt men differentierat ansvar måste upprätthållas” för att ett beslut om regelbok ska kunna nås i Katowice.

Afrikagruppen: Gruppen lade väldigt stort fokus på finansiering i sitt öppningsanförande. De uttryckte oro över obetalda skulder till GCF liksom onödigt tekniska förhandlingar i Klimatkonventionens finansieringskommitté, SCF. De vill se ett större och mer förutsägbart finansiellt stöd till fattiga länder. Afrikagruppen länkar frågan om finansiering till sin andra hjärtefråga, anpassning. Behovet av att klimatanpassa den afrikanska kontinenten är enormt och resurserna väldigt begränsade. I denna kontext nämns särskilt Klimatkonventionens nystartade förhandlingar om jordbruksfrågor som något positivt. Jordbrukssektorn kännetecknas av stora potential till integrerade anpassnings och utsläppsbegränsande projekt, en sektor som är av särskild betydelse för många afrikanska länder där jordbruket utgör drivkraften i ekonomin.

Några reflektioner från öppningsanförandena

Inga uttalanden är särskilt överraskande. EU fortsätter att understryka behovet av transparens. AOSIS trycker på 1,5°C, utsläppsreducering och skador och förluster. G77 värnar om differentierat ansvar och finansiellt stöd. Afrikagruppen är en röst för anpassningsfrågan, och att anpassning kräver finansiellt och lättillgängligt stöd.

Hur internt Klimatkonventionens arbete än kan tyckas vara sker det inte i isolation från geopolitiska kontexten. På detta finns både negativa och positiva exempel. Ukrainas och Rysslands uttalanden var av det giftigare slaget, en tydlig påminnelse om pågående geopolitiska dispyter. Ukraina ifrågasätter Rysslands rapportering av utsläpp från Sevastopol och Krimhalvön. Ryssland, å sin sida, gav en tydlig känga till Ukraina för att störa processen. Också USA fick sin beskärda del av kritiken. Ryssland, om än i förtäckta ordalag,  framställde USA som hycklare då de  involverade sig i förhandlingarna till försvar för Ukraina samtidigt som de vägrar betala sina skulder till GCF och hotar att dra sig ur Parisavtalet.

Men det finns också goda möjligheter att påverka Klimatkonventionen i en positiv anda genom ett aktivt engagemang i andra mellanstatliga organisationer och multilaterala forum. Sverige bör få en extra eloge för att täcka underskott i finansieringen för FN:s Klimatpanel och stå värd för författarmötet i Malmö, för att stödja FN:s generalsekreterare i ambitionen att genomföra ett bra högnivåmöte nästa år, för att som ordförande i styrelsen för Gröna klimatfonden lyckas initiera en ny påfyllnadsfas och för att trycka på EU att öka ambitionen i unionens klimatarbete. Det är varit viktiga pusselbitar för att smörja förhandlingarna under Klimatkonventionen.

Ett försiktigt stöd till de olika ordförandens gemensamma text har getts. Det är en text som försöker sammanfatta läget i förhandlingarna och föreslå text. De textförslag som getts är tydligt utformade som förhandlingstext. Även om det finns en paraplytext som säger att alla texter ska förstås som helhet har de, vilket är smart, delats upp i flertalet bilagor till paraplyet. På så vis finns åtminstone en teoretisk chans att en majoritet av texterna kan förhandlas, även om inte alla text accepteras som utgångspunkt till förhandlingar. Om strategin levererar återstår att se.

Slutligen: Icke-statliga aktörer har med framgång använt sig av Talano-dialogen och öka sitt inflytande över förhandlingarna. Det kommer bli svårt att lämna Katowice utan ett beslut som hänvisar till att det finns goda grunder för hur ambitionsnivån i ländernas klimatplaner kan höjas. Intressant att denna möjlighet getts och bra att den förvaltats av civilsamhället; ännu ett bevis på att ickestatliga aktörer är viktiga för den mellanstatliga processen och att det inte bara är fossillobbyn som kan mobilisera.

USA:s chefsförhandlare utsedd

USA har utsett en ny chefsförhandlare för COP24: Judith Garber. Valet signalerar att USA även fortsättningsvis kommer hålla en relativt konstruktiv ton i förhandlingarna.

USA:s delegation till COP24 kommer att ledas av Judith Garber, en högt uppsatt tjänsteman på utrikesdepartementets avdelning för havs-, internationella miljö- och klimatfrågor (Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, OES).

Garber har en bakgrund inom USA:s utrikesförvalnting, exempelvis med uppdrag i Lettland, Spanien, Tjeckien, Mexiko och Israel. Från och med 1 januari 2019 kommer hon att vara USA:s ambassadör på Cypern. Hennes tidigare erfarenhet av förhandlingar om multilaterala miljöavtal är lång, bland annat inom frågor om Arktis, om att begränsa ozonhålet samt om gränsöverskridande luftföroreningar.

Sedan Trump tillträdde har Garber haft olika funktion i USA:s förhandlingsdelegationer till COP, med en betydligt mer resonabel ton än sin chef. I Garbers delegation till COP24 ingår också Trigg Talley, chef för avdelning för global förändring på OES. Talley har lång erfarenhet från förhandlingar under Klimatkonventionen under Obamas tid som president i USA. Talley tjänade även under John Kerrys tid som USA:s utrikesminister med ansvar för förhandlingarna under Klimatkonventionen.

Trump har samtidigt meddelat fortsatt stöd för positionen att USA ämnar träda ut ur Parisavtalet snarast möjligast. Fram till dess fortsätter USA att förhandla om Parisavtalets regelverk med ambitionen att åstadkomma ” a level playing field that benefits and protects U.S. interests.

I ett historiskt perspektiv fortsätter USA:s förhandlingsdelegation, under Trump, att vara relativt liten. totalt skickar USA 44 personer till COP24. Det är nästan exakt lika många representanter som ingår i den Svenska delegation. Flera av dessa representanter, både i USA:s och Sveriges delegationer, deltar dock inte aktivt i förhandlingarna utan företräder länderna på andra aktiviteter i samband med COP.

Katowice öppnar i motvind

Med några få dagar kvar till öppnandet av FN:s klimatförhandlingar blåser det motvind för förhandlarna i Katowice. De globala utsläppen fortsätter att öka. Meteorologiska världsorganisationen rapporterar om nya värmerekord. Brasilien upphäver sitt avtal att arrangera COP25. Och det saknas fortfarande en formell förhandlingstext för Parisavtalets regelbok.

Målet för årets förhandlingsomgång är framförallt att leverera en ambitiös regelbok för Parisavtalets genomförande. Regelboken ska precisera hur avtalets alla pusselbitar ska fungera och haka i varandra; vad de framtida klimatplanerna ska innehålla, hur olika aspekter av klimatarbetet ska mätas och rapporteras, vilken typ av uppföljningsmekanism som ska sjösättas, hur handelsmekanismen ska fungera, vad klimatfinansiering betyder och hur finansieringen ska skalas upp, med mera.

Det är ett tufft uppdrag. Parisavtalet blev både överraskande ambitiöst och omfattande. Att enas om hur alla länder tillsammans, men på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter, ska bidra till att uppfylla avtalets målsättningar är en herkulisk uppgift. Uppgiften blev inte lättare av att tiden avsatt till förhandlingar blev oförutsett kort. I Paris antogs målet att ha ett förslag till regelbok klart i samband med den första partskonferensen för medlemmarna till avtalet, CMA1. Helt oväntat trädde Parisavtalet i kraft redan 2016. CMA1 öppnades därför redan parallellt med COP22, mindre än ett år efter att Parisavtalet antagits. Det var åtminstone fyra år tidigare än många bedömare hade förutspått.

Någon tillstymmelse till regelbok fanns naturligtvis inte klar redan till år 2016. CMA1 stängdes därför aldrig. Det finns därmed fortfarande chans att anta regelboken under CMA1, som nu är inne på sitt tredje mötesår. Men uppgiften underlättas inte av att det fortfarande saknas en formell förhandlingstext. Det ser därför mörkt ut. Men det finns också ljusglimtar. Flera informella texter har först framåt i processen. Det normala är annars att informella texter inte överlever ett möte om de inte formaliseras. Eftersom mandat givits för att låta dessa informella texter föras vidare mellan mötena finns nu en stor mängd byggstenar att använda sig av för att bygga regelboken i Katowice. Det rör sig inte om förhandlade texter, men det utgör ett embryo till kommande beslut.

Många minns säkert med skräck hur förhandlingarna om Kyotoprotokollets regelbok kollapsade i Haag år 2000. Det finns naturligtvis en risk för formell kollaps också i Katowice, det vill säga att förhandlarna blir så osams att de inte ens kan komma överens om att de inte är överens. I så fall kan dagordningarna inte stängas och då måste mötet bordläggas för att återupptas senare, under 2019. Risken för kollaps är dock relativt liten. Det är troligare att Katowice kommer leverera en rad förtydliganden om regelbokens inriktning samt mandat för ytterligare förhandlingar. Förmodligen innebär det att CMA1 kommer förlängas ytterligare något eller några år. I slutändan är det troligast att regelboken antas först 2020.

Det polska ordförandeskapet för COP24 kan hittills inte beskyllas för att ha överpresterat. Det är å andra sidan knappast någon som hade förväntat sig en utomordentlig ansträngning under polsk ledning. Landet har länge bromsat ambitionsnivån i EU:s klimatpolitiska arbete och planerar aktivt för ökad kolproduktion. Polens president Andrzej Duda är en i mängden av högerpopulistiska politiker som på senare år vunnit alltmer politiskt inflytande. En av deras gemensamma nämnare är en minst sagt ljum inställning till aktiv klimatpolitik.

Förhoppningarna på ett progressivt Brasilianskt inkommande ordförandeskap har också kommit på skam. Det smolk som Trump strött glädjebägaren efter Parisavtalet, i och med att han annonserade USA kommande utträde, har spätts på av Brasiliens nyvalde presidenten Jair Bolsonaro. Även om Bolsonaro knappast har mandat att föra Brasilien ut ur Parisavtalet har landet drastiskt ändrat riktning i klimatfrågor. Förutom en ambition att öppna Amazonas för exploatering har det i dagarna rapporterats om att Brasilien drar sig ur avtalet att arrangera COP25. Landets utrikesminister anför budgetbesparingar som den främsta anledningen till att bryta avtalet, men beslutet ses av många snarare som en flört med den tillträdande presidenten.

Snålblåst och motvind präglar alltså upploppet inför Katowice. Men än finns det hopp om framgång. I stort sett alla länder står fortsatt enade bakom Parisavtalet och klimatförändringarna tas på största allvar. Förhandlingar med krav på att fatta beslut i konsensus präglas dessutom alltid av att vara långsamma och snåriga. Men när besluten väl utkristalliseras omgärdas de av största möjliga legitimitet bland de förhandlande parterna. I sådana processer är det därför vanligt att besluten efterlevs. Med denna vetskap i bagaget är det ingen katastrof att vänta ytterligare ett par år på regelboken. När den väl är på plats är den förhoppningsvis relativt ambitiös och helt säkert väl förankrad bland avtalets kontraktsparter. En inkluderande process borgar för en effektiv implementering.