Alla inlägg av Mathias Fridahl

Budgetpropositionen för 2018: Internationella klimatinsatser

I årets budgetproposition föreslår regering att det Svenska biståndet ökar till 1% av bruttonationalinkomsten (BNI). En stor andel av det bistånd som administreras av SIDA är klimatrelaterat. Andelen av SIDA:s samlade insatser som har klimatanpassning eller utsläppsminskning av växthusgaser som syfte har dock sjunkit under perioden 2014–2017. Det bör dock ses i ljuset av att det bakom SIDA:s generella budgetbistånd döljer sig en hel del klimatrelaterade insatser som beslutas på nationell nivå, hos biståndsmottagaren.

Att andelen klimatrelaterat bistånd sjunker inom SIDA kompenseras delvis av ökade anslag till multilaterala fonder som delvis eller helt inriktar sig på att stödja klimatinsatser i fattiga länder. I budgeten för 2018 avsätts 600 mSEK till Gröna klimatfonden (GCF), en liten ökning jämfört med 2017 och i linje med Sveriges tidigare löfte om 4 miljarder i stöd till GCF under perioden 2015–2018. Det är ett av de största svenska bidragen till multilaterala fonder; endast sju andra fonder, bl.a. FN:s flyktingkommissarie, barnfond och utvecklingsprogram (UNDP), får mer pengar från den svenska budgeten. Sveriges prioriteringar inom GCF har bl.a. varit ett ökat stöd till minst utvecklade länder och lågt liggande önationer.

Ytterligare 360 mSEK avsätts till den Globala miljöfaciliteten (GEF) varav en hel del betalas ut till klimatrelaterade aktiviteter. Räknat per person är Sveriges bidrag till båda dessa fonder, GCF och GEF, i världsklass. Sverige bidrar också i hög grad till internationellt klimatarbete genom FN:s utvecklingsprogram.

Sverige har dessutom överpresterat inom ramen för EU:s klimatarbete. Regeringen föreslår en annullering av Sveriges överskott av AEA:s (Annual Emission Allocation) motsvarande ca. 6,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det innebär att andra EU-länder inte kan göra mindre tack vare att Sverige överpresterat. 

Regeringen föreslår dessutom en annullering av ca. 5 miljoner ton certifierade utsläppsminskningar (CER:s) som Sverige förvärvat under perioden 2012–2016 genom internationella klimatinsatser i fattiga länder. CER:s utfärdas genom mekanismen för ren utveckling (CDM) under Kyotoprotokollet till Ramkonventionen om klimatförändringar. Annulleringen innebär att dessa enheter inte kan användas av andra länder för att uppfylla sina åtaganden under Kyotoprotokollet.

Analys: USA ska träda ur Parisavtalet

Igår kväll meddelade Trump att han står fast vid sitt vallöfte: USA ska säga upp sitt medlemsskap i Parisavtalet. Det är självklart en stor politisk skandal att ett land som för mindre än ett år sedan ratificerat ett avtal nu offentligt meddelar sin ambition att träda ur. Men Trump har redan påbörjat sin nedmontering av USA:s federalt ledda klimatarbete och det sker alldeles oavsett om de är kontrakterande part till avtalet eller ej.

I dagens Aktuell Hållbarhet argumenterar vi för att utträdet inte enbart behöver ha negativa konsekvenser för klimatsamarbetet. Att USA drar sig ur kan leda till att andra länder och aktörer kliver fram och ökar takten i sitt klimatarbete. Vi ser redan tecken på detta i reaktionerna på gårdagens tal av Trump; näringslivsaktörer, delstater i USA och statsledare för t.ex. Tyskland, Kina, Italien, Frankrike och de Nordiska länderna har klivit fram och försäkrat att de står fast vid och vill intensifiera sitt klimatarbete. Om Trump visar sig bli en parantes i USA:s politiska historia – om än en ovanligt verbal sådan – så finns möjligheten att hans negativa injektion i det multilaterala samarbetet på längre sikt leder till ett stärkt internationellt samfund.

I Aktuell Hållbarhet varnar vi dock också för betydelsen av hur Trump tänker sig att USA ska dra sig ur, alltså formerna för ett utträde. I denna fråga gav Trump få ledtrådar. Den största nyheten var hans bisats om ambitionen att påbörja förhandlingar om ett återinträde. Dessa ska, enligt Trump, leda till ett helt nytt eller omformulerat avtal med, som han uttrycker det, för USA mer förmånliga och rättvisa villkor.

Att omförhandla själva Parisavtalet är det inte tal om; utanför Trumps USA finns det ingen politisk aptit att öppna upp ett så komplicerat förhandlingsspår. Men eftersom ett utträde ur Parisavtalet, för USA:s del, tar minst 3,5 år från nu, så kan USA fäven fortsatt delta i de nuvarande förhandlingarna om Parisavtalets s.k. regelbok. Låt oss önska att det inte är detta som Trump menar med att ”omförhandla avtalet”. I så fall finns alla möjligheter för Trump att sabotera ett med stor möda framförhandlat avtal.

Som vi tidigare beskrivit  så är den största utmaningen för processen om regelboken att, genom tekniska förhandlingar, försöka lösa de stora politiska konflikter som göms bakom ett medvetet ambivalent språkbruk i Parisavtalet. Med en vilja till att omförhandla avtalets grundbultar finns det därför stora möjligheter att ställa till med rejäl oreda i förhandlingarna om regelboken. Om detta är Trumps linje blir det oerhört svårt att hålla tidsplanen för förhandlingarna, d.v.s. att få regelboken klar redan till COP24 i Polen 2018.

Tempoväxling i Bonn

Många klagar, med rätta, på den samlade ambitionsnivån i ländernas bidrag till Parisavtalets målsättning. Ländernas klimatplaner ligger inte i linje med scenarion för kostnadseffektiva sätt att begränsa den globala uppvärmningen till väl under 2°. Däremot är det svårt att klaga på ambitionsnivån i ländernas målsättning att ha förhandlat fram Parisavtalets regelbok redan till 2018. Frågan är om denna målsättning är möjlig att realisera.

Just nu pågår sluttampen av de senaste av FN:s klimatmöten, denna gång enbart på tjänstemannanivå. De rådgivande organen för vetenskap och teknik (SBSTA), implementering (SBI) och Parisavtalet (APA) träffas för att driva processen om regelboken så långt framåt som möjligt innan nästa stora partskonferens i november. Det pågående mötet är det första att testköra det maskineri för fortsatta förhandlingar som började byggas i Paris och färdigställdes i Marrakech sent förra året. Och det såg inledningsvis ut att fungera ganska bra, även om uppgiften är herkulisk. Såhär i slutet på konferensen, när diskussionerna ska kokas ned till slutsatser och dagordningarna ska stängas, så kärvar det lite mer i maskineriet.

Om regelboken ska kunna färdigställas innan 2018 är det helt avgörande att förhandlingarna snabbt går från en politisk till en teknisk nivå. Problemet är den internationella klimatpolitikens ständiga behov av så kallade ”konstruktiva oklarheter”, d.v.s. tillräckligt luddiga formuleringar för att kunna nå beslut som, bakom tvetydigheterna, döljer politiska konflikter. De som följt förhandlingarna en längre tid minns med fasa hur klimatmötet i Haag kollapsade år 2000, då Kyotoprotokollets motsvarighet till Parisavtalets regelbok skulle färdigställas. Då var det den tillträdande presidenten George W. Bush som skapade orosmoln. Oklarheter i hur Trump kommer att agerande under de kommande åren är en tråkig inramning på redan svåra förhandlingar (läs mer om Trumps handlingsutrymme i vår slutrapport från Marrakech).

När Bonn växlar upp från att förhandla procedurfrågor till innehåll tvingas tjänstemännen hantera både de konstruktiva oklarheterna de ärvt från Paris och den oro som nya geopolitiska förhållanden skapar. Det kräver skickligt manövrerande mellan politiska bränningar för att förhandlingarna inte ska gå på grund. Vissa länder föreslår att, så långt som möjligt, använda sig av redan utstakade farvatten i form av tidigare mödosamt framförhandlade regler för instrument och områden som liknar de som finns i Parisavtalet. Det rör sig t.ex. om regler för att garantera utsläppsminskningar från avtalets nya marknadsmekanism (d.v.s. om den ens behöver regleras under Klimatkonventionen, som vi rapporterat om tidigare) och regler för att mäta, rapportera och verifiera utsläppsminskningar, men också om erfarenhet t.ex. från konstruktiva konsultationer om hur olika typer av nationalrapporter utformats.

Några större bränningar i form av mer politiska konflikter är oundvikliga. Det rör sig inte minst om hur principen om gemensamt men differentierat ansvar (Parisavtalets artikel 2.2 och Konventionens 3.1) ska operationaliseras i frågor om utformningen av riktlinjer för de nationella klimatplanerna, i krav på transparens och rapportering samt i omfattning av och fokus för mekanismen för att främja efterlevnad. Betydelsen av principen har alltid omgärdats av vitt skilda tolkningar, åsikterna på det pågående Bonn-mötet utgör inget undantag.

Utformningen av den nya marknadsmekanismen (artikel 6.4) är en annan knäckfråga med stort politiskt sprängstoff, där vissa länder är väldigt skeptiska till dess klimatnytta medan andra är pådrivande för en omfattande mekanism med argument att det ökar kostnadseffektiviteten och därmed möjligheten att höja ambitionsnivån i kommande klimatplaner.

Slutligen bör också nämnas att det är skarp deadline för den så kallade ”stödjande dialogen” (beslut 1/CP.21, §20) som ska inledas redan 2018. Även om det exakta syftet fortfarande diskuteras så ska dialogen, i stora drag, inriktas på att utvärdera om ländernas samlade ambitionsnivå ligger i linje med Parisavtalets långsiktiga mål. Tanken är att dialogen ska kunna ligga till grund för utformandet av de nationella klimatplanerna. Knäckfrågorna för denna dagordningspunkt roterar kring vad dialogen ska fokusera på (företrädesvis utsläppsminskningar eller ett bredare perspektiv), om det ska följas av ett beslut med rekommendationer eller ej, och exakt vad som ska utvärderas (klimatplanerna som ska börja genomföras efter 2020 eller ländernas nu pågående klimatarbete). Mycket av oklarheterna tycks handla om att beslutet från Paris tolkas på två olika sätt (en tolkning med fokus på pre-2020 och en som utvärderar klimatplaner som tar vid efter 2020).

Bonn-mötet kommer förmodligen inte att leda till några revolutionerande slutsatser. Däremot kan mycket av diskussionerna förhoppningsvis fungera som en utgångspunkt för fortsatta förhandlingar. Processen måste nämligen inom kort gå från att sammanställa ländernas åsikter i olika frågor till att börja leta samförstånd och bygga beslutstexter. I annat fall kommer chansen att regelboken ska kunna antas i slutet på 2018 att gå förlorad. I dagsläget, utan konkreta förhandlingstexter, är det svårt att överblicka alla de hundratals kompromisser som måste nås innan boken är i hamn.

Hur det går med målsättningen från Marrakech – att regelbokens färdigställts till partskonferensen i Polen 2018 – återstår att se. I värsta fall finns en liten marginal till dess att Parisavtalet ska implementeras, d.v.s. från 2020 och framåt. Bland de positiva tecknen i utkasten till beslutstext från Bonn kan nämnas att diskussion om vissa frågor som är mindre centrala för regelboken skjuts upp till 2019. Även om inte alla dagordningar avancerar lika snabbt så utgör Bonn en markant tempoväxling. Förhoppningsvis kan detta momentum användas när förhandlingarna oundvikligen stöter på snårigare farvatten. Vi lär också få höra mer om utformningen av den stödjande dialogen redan under innevarande år. Eftersom dialogen ska inledas under 2018 behöver dess former förhandlas klart redan under 2017. Det kommer förmodligen bli en stor fråga för årets partskonferens, COP23, vilken även den hålls i Bonn fast i november och under Fijianskt ordförandeskap.