Alla inlägg av Mathias Fridahl

Öka ambitionsnivån: Icke-statliga aktörers påverkan

Klimatförhandlingarna sprudlar av aktivitet. Över 11 000 statsrepresentanter är registrerade. Ytterligare 6 000 observatörer är på plats, jämte 1 600 representanter för media. Därtill kommer tusentals deltagare vid sidoaktiviteterna i nära anslutning till förhandlingsområdet.

Men spelar de ickestatliga aktörerna någon roll? Svaret är mångfacetterat. Icke-statliga aktörer skapar opinion, bidrar med analys, implementerar beslut, förmedlar vad som pågår (t.ex. denna blogg), stödjer emellanåt framförallt fattiga länder i att ta fram positioner och mycket mer.

Figur | Antal registrerade representanter per aktörkategori

Ett bra exempel utgörs av Climate Action Tracker som dagarna släppte sin nya analys om hur ambitiösa de olika ländernas klimatplaner (NDC:er) är. Marocko och Gambia toppar listan, tätt följd av fem särskilt sårbara länder (Butan, Costa Rica, Indien, Etiopien och Filippinerna).

Analysen har lett till att Filippinerna i dagarna annonserade att de ämnar revidera sin NDC. De ska, enligt senator Loren Legarda, göra allt som står i deras makt för att hamna i samma kategori som de mest ambitiösa länderna, vars klimatplaner anses kompatibla med ett scenario för att begränsa den globala medeltemperaturen till 1,5°C.

Det är ett fantastiskt exempel på hur icke-statliga organisationer, genom analys och opinionsbildning, kan påverka staterna att jobba för att höja ambitionsnivån i sitt klimatarbete.

Figur 2 | CAT:s bedömning av den Filippinska klimatplanen (NDC)

 

Vad förklarar förra årets minskade volymer av klimatfinansiering?

Som vi tidigare rapporterat så minskade de volymerna av klimatfinansiering under 2015 till 2016 (Figur 1). Men förklaringen till minskningen är inte enbart negativ.

Figur 1 | Klimatfinansiering [miljarder US$, nominella värden]

Det råder ingen tvekan om att klimatinvesteringar behövs. Det globala energisystemet domineras fortfarande av fossila bränslen (Figur 2). Minskningen under 2016, jämfört med 2015, sker framförallt i den privata sektorn. En delförklaring till minskningen är, enligt CPI, att klimatvänlig teknik appliceras i mindre utsträckning än 2015. Den andra delförklaringen – som är betydligt mer positiv – är minskande kostnader för klimatvänlig teknik. Att klimatfinansieringen sjunker har alltså inte enbart att göra med ett minskat intresse. I takt med att teknik för t.ex. förnybar energi nu rullas ut i stor skala (Figur 3) så minskar också kostnaden per producerad enhet el. Denna dynamik är mycket lovande och sänder en starkt positiv signal till klimatförhandlingarnas diskussioner om ambitionsnivå.

Figur 2 | Global energikonsumtion per energikälla [%]

Figur 3 | Installerad kapacitet av utvald kraftproduktion [kum. GW]

Syrien ratificerar Parisavtalet

Parisavtalet har fått sin 170:e kontraktspart: Syrien. Både Nicaragua och Syrien – som tidigare inte skrivit under Parisavtalet – har nu ratificerat i samband med klimatförhandlingarna. Ytterligare 27 länder har skrivit under avtalet och  förväntas därmed så småningom att ratificera. I och med Syriens ratificering är USA numera alltså det ända landet i välden som uttryckligen tar avstånd från avtalet – samtliga andra länder har antingen ratificerat eller skrivit under avtalet.

Om USA fullföljer sitt påannonserade utträde så kommer det att träda i kraft först i sent hösten 2020, bara några månader innan Trumps nuvarande ämbetsperiod löper ut.

Halvtid i Bonn: hög tid att [återfå][återta]* momentum

Klimatförhandlingarna har passerat halvtid, åtminstone om hänsyn inte tas till att mötet med största sannolikhet kommer att avslutas långt efter utsatt tid. Mötet ska sluta på fredag kväll men risken är stor att det drar ut en hel del på tiden.

Men redan imorgon förväntas tre rådgivande förhandlingsorgan stänga sina möten. De ska då leverera sina förslag till beslut till de beslutsfattande partskonferenserna under de tre avtalen (Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och Parisavtalet).

Flera delegater uttrycker nu stor frustration över att den positiva tempoväxling vi noterade under förra sessionen nu tycks förlorad. Många av förhandlingsgrupperna har fört konstruktiva och klargörande samtal men parterna är fortfarande långt ifrån kompletta och tydliga bilder av var positionerna konvergerar och – i de fall de divergerar, vilket är på otaliga punkter – hur alternativen till positioneringar ser ut.

Förhandlarna kämpar just nu med att undvika beslut i stil med ”vi har diskuterat frågan om [vad det nu är] och beslutar att fortsätta diskutera frågan om [vad det nu är] under nästa session”. Denna typ av beslut gör att kommande förhandlingar måste starta med blankt papper. Det vore en stor förlust för årets förhandlingsrunda eftersom framsteg trots allt har gjorts. Förhoppningen är att under eftermiddag och kväll hitta konstruktiva lösningar som möjliggör att besluten också hänvisar till alla de informella dokument som är i omlopp. En hänvisning till ett informellt dokument gör det nämligen möjligt att ta upp tråden igen under nästa session snarare än att börja om från början.

Nu behövs konstruktiva lösningar. Många grupper börjar tala om beslut om regelboken som samtidigt innehåller mandat till nya förhandlingar. En del grupper går också ”off-line” eller ”under mark” för att medla i centrala konflikter. Ibland kan det räcka att kompromissa mellan ett fåtal parter med ovanligt starka åsikter. Ytterligare andra grupper försöker kopiera och anpassa förslag på texter från liknande men mer framgångsrika grupper.

Ett exempel på det senare är förhandlingarna om ett register för staternas anpassningsarbete (Adaptation Communications, AC). Dessa förhandlingar bör vara några av de enklaste men har komplicerats av misstag från ordföranden. Nu föreslår Kina att förhandlingarna om NDC-registret, vilka gått mycket bättre, används som förebild. Förslaget är att kopiera den informella texten från dessa förhandlingar och ersätta alla referenser till ”NDC” med ”AC”.

Samtidigt är detta förslag också ett exempel på hur allting i förhandlingarna hänger ihop. Kina har klargjort att om det inte går att hitta en lösning om text kring AC-registret så kommer de inte heller att stödja att texten om NDC-registret förs vidare till nästa session. Med mängder av parallella dagordningspunkter blir denna typa av förhandlingsstrategi både förståelig och väldigt försvårande.

Även om vissa informella texter nu börjar bli otroligt långa så är det av yttersta vikt att detta möte för dem vidare till nästa session. Om grupperna misslyckas med detta kommer det vara i det närmaste omöjligt att enas om en regelbok under COP24 i Katowice om drygt ett år.

__________________________________________________
* Hakparenteser används i förhandlingarna för att signalera att visa på alternativa formuleringar i text där förhandlarna inte ännu kommit överens.

Talanoa: Den stödjande dialogen

Under 2018 ska den s.k. stödjande dialogen hållas. Numera går den informellt under betäckningen Talanoa, ett ord som delas av Fijianer, Tonganer och Samoaner. Ordet är svåröversatt men betyder ungefär ”samtal” och används för att beskriva både formella och informella diskussioner som hålls i syfte att lösa problem och lära av varandra. Det är i denna Talanoa-anda som det fijianska ordförandeskapet vill genomföra dialogen.

Mandatet för dialogen är relativt tydligt: att göra en lägesbedömning av staterna samlade klimatarbete med fokus på utsläppsminskningar. Vid närmare analys visar det sig dock – som så många gånger förr – att det går att tolka mandatet på mängder av olika sätt. Det har lett till svåra diskussioner, t.ex. om dialogen bara ska fokusera på utsläppsminskningar eller även på anpassningsarbete och stöd till genomförande. Att komma till ett formellt beslut i denna fråga hade förmodligen varit väldigt svårt för COP23; tiden för att reda ut alla frågetecken är helt enkelt för kort. Det är därför bra att staterna lagt över ansvaret för hur dialogen ska utformas i ordförandeskapets händer.

Fiji har redan arrangerat flera informella konsultationer om hur dialogens ska utformas. De har valt att fokusera på de vägledande frågorna: vart står vi idag, vart vill vi komma och hur tar vi oss dit?

Allt pekar nu på att dialogen kommer utformas som en process snarare än en enskild aktivitet, vilket vi på Fores anser är bra. Tanken är att hålla en serie aktiviteter på en teknisk nivå, med fokus på att bedöma vart vi står gällande utsläppsminskningar och vart vi vill komma. På detta område finns god tillgång på data. Först efter denna fas, i samband med COP24, kommer diskussionerna att föras upp på en politiks nivå och fokusera på hur vi tar oss dit vi vill komma. För att besvara den frågan kommer den politiska fasen förmodligen också att behöva diskutera frågor om genomförandestöd, inklusive finansiering, i en kontext av rättvisa.

Vår förhoppning är att resultatet av dialogen också kan förhandlas i syfte att nå ett formellt beslut under COP24, ett beslut som:

  1. Uppmärksammar glappet mellan dagens klimatarbete och Parisavtalets målsättningar,
  2. Välkomnar förslagen på hur ambitionsnivån i det globala klimatarbetet kan höjas, vilket vi förutsätter kommer vara ett resultat av dialogen,
  3. Uppmuntrar staterna att använda resultaten för att aktivera artikel 4.11, d.v.s. att höja ambitionsnivån i sina existerande klimatplaner (NDC:er)

Konsultationerna om dialogen pågår för fullt. Förhoppningsvis kommer resultatet att vara acceptabelt för alla länder. En av de svårare frågorna att lösa är just om och i så fall hur begreppet ”rättvisa” ska operationaliseras i dialogen. Samtidigt kan länderna lära sig mer av denna Talanoa än att söka svar på de tre vägledande frågorna; dialogen kan också visa sig vara en värdefull pilotstudie för de mycket liknande diskussionerna som förs om hur den cykliskt återkommande så kallade ”globala översynen” kan utformas. Översynen ska utvärdera den samlade effekten av ländernas klimatplaner och är en viktig pusselbit för att förstå hur väl staterna levererar i arbetet med att nå Parisavtalets målsättningar.

Läs mer om den stödjande dialogen här.

Rapport från möte med den svenska delegationen

Idag höll den svenska delegationen sitt första möte med svenska civilsamhället. De höll med om att det är svårt att se skogen för alla träden och att det är svårt att bedöma vart förhandlingarna kommer att landa. Hittills har det varit mycket processfrågor. Förhandlingarna är igång utan några större bråk om dagordningar men det den låga takten i förhandlingarna är oroande. Det gäller särskilt Parisavtalets regelbok och då framförallt transparensfrågor (både gällande utsläppsminskningar och NDC:ernas utformning). På önskelistan finns ett skal till en förhandlingstext men där är vi inte idag. Texterna sväller och rymmer dessutom väldigt stora konflikter, inte minst i frågor rörande differentiering. Detta är oroande.

Trögheterna, ambitionskrampen och svårigheterna får säkert kraft av USA:s nuvarande inställning till klimatpolitik. I förhandlingarna är USA relativt oproblematiska; som vi tidigare rapporterat så har de förmodligen små instruktioner och är aktiva men inte obstruktiva. Samtidigt agerade USA en tung medlare inför Paris, en roll som nu saknas. Vi får se om någon kan kliva fram och ta den positionen inför mini-Paris i Katowice.

Den svenska delegationen uppfattar att spänningen i frågan om ansvarsfördelning är väldigt närvarande. Även frågan om en balans mellan anpassning, finansiering och utsläppsminskningar skapar spänningar längs den traditionella konfliktslinjen mellan Nord och Syd.

Finansiering är självklart viktigt (även det har vi rapporterat om tidigare). Den politiskt mest känsliga frågan rör anpassningsfondens framtida funktion; om den ska tjäna Parisavtalet eller ej. G77 vill fatta beslut redan här medan EU och Sverige är överrens om att det vore bra men att detaljerna behöver redas ut. T.ex. vill de skapa en rollfördelning som garanterar att det inte blir dubbelarbete mellan Gröna klimatfonden (som också finansierar anpassningsåtgärder) och Anpassningsfonden. Förhandlingsmandatet säger att beslutet om Anpassningsfonden ska fattas först nästa år, och fler och fler utvecklingsländer börjar också mjukna i frågan om att tidigarelägga beslutet till COP23 i takt med att fler och fler frågor, som kräver tid att reda ut, läggs på förhandlingsbordet.

Ambitionsnivån i klimatarbetet för perioden före 2020 är också en viktig fråga. Utvecklingsländerna kräver ratificeringen av Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod samt att övriga åtaganden uppfylls. Åtgärdsagendan (icke-statliga aktörers klimatlöften) växer dock för varje år. Det är positivt eftersom det handlar om ökad ambition i en pre-2020-kontext. Många utvecklingsländer vill ha en ny dagordningspunkt om pre-2020. Men att öppna upp för nya dagordningspunkter följer alltid med en risk att andra stater vill lyfta in andra dagordningspunkter. Ju fler dagordningspunkter som läggs till desto mer svårmanövrerade blir förhandlingarna och desto svårare blir det också att visa på framgångar (att arbeta klart en fråga i taget). Det är också en förhandlingsteknisk fråga, där vissa delegationer jobbar för att få in så många punkter som möjligt på dagordningarna för att förhala processen, urholka tiden till förhandlingar i viktiga frågor och klaga på att deras ofta små delegationer inte hinner täcka alla parallella sessioner. Det finns alltså stor anledning att undvika nya punkter dagordningarna.

Förluster och skador är också närvarande i förhandlingarna, inte minst i ljuset av de senaste årens väderrelaterade katastrofer. Den svenska delegationen nämner att det också blir en fråga om ”förflyttning”. Även på detta tema har vi ett längre blogginlägg från COP23. Diskussionen handlar om att hitta lösningar kring att få mekanismen att fungera. Många fattiga länder vill även här ha en separat dagordningspunkt. EU vill inte att det ska vara en egen dagordningspunkt men är för att hålla vidare diskussioner.

Differentiering: Inget nytt under solen?

Parisavtalet hänvisar återkommande till ”gemensamt men differentierat ansvar”, t.ex. i Artikel 2.2:

This Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.

Frågan om ansvarsfördelning är djupt polariserad och daterar ända tillbaka till 1991, då förhandlingarna om Klimatkonventionen påbörjades. I Klimatkonventionen manifesteras differentieringen framförallt genom att dela in länderna i olika bilagor (annex). Dessa används sedan för att tillskriva olika typer av ansvar till olika grupper av länder. Till exempel är det, enligt Klimatkonventionen, länderna i Bilaga 1 som förväntas leda arbetet med att minska utsläpp medan länderna i Bilaga 2 ansvarar för att stödja klimatomställning i länder som inte listas i någon bilaga.

Flera förslag till hur principen kan operationaliseras har lagts i Klimatkonventionens snart 30-åriga förhandlingshistoria. Bl.a. har det föreslagits att ansvar för utsläppsminskningar ska stå i proportion till historiska utsläpp eller utsläpp per capita (eller kombinationer därav). Andra har föreslagit att det är utsläpp per landareal som ska gälla som fördelningsnyckel. Vissa länder har också föreslagit att straffavgifter ska betalas för utsläpp för att finansiera utveckling i fattiga länder.

I förhandlingarna om regelboken börjar det bli allt tydligare att frågan om ansvarsfördelning ännu inte avgjorts. Frågan återkommer nu allt oftare, alltifrån i förhandlingarna om reglerna för transparens i klimatplanernas, utformning bokföringsregler samt efterlevnadsmekanismen till förhandlingar om en global översyn av ländernas klimatarbete samt hur ofta klimatplanerna ska uppdateras. I stora drag – även om diskussionen ser lite olika ut i olika kontaktgrupper – är det dessa två alternativ som lyfts:

  1. Differentiering mellan utvecklade länder och utvecklingsländer. Sådan differentiering är väldigt lik Klimatkonventionens indelning av länderna med olika ansvar i olika bilagor och hänvisas till som bifurkation (tudelning). Vissa utvecklingsländer förespråkar till och med att de redan existerande bilagorna används även under Parisavtalet. De flesta utvecklade länder är helt emot bifurkation och klagar på att de är alldeles för statiska.
  2. Differentiering baserat på olika typer av åtaganden snarare än kategorier av länder. Det skulle innebära en mer nyanserad operationalisering av ”gemensamt med differentierat ansvar” där karaktären av ländernas klimatplaner avgör vilka regler för t.ex. mätning och rapportering av utsläpp som skall gälla. Många utvecklade länder förespråkar denna modell i kombination med att alla länder ska sträva efter att, efter hand, anta nationella mål för utsläppsminskningar snarare än t.ex. intensitetsmål. På så vis görs differentiering dynamisk.

I många avseenden återupprepar sig historien. Diskussionerna i Bonn är väldigt lika de som fördes i Bali för tio år sedan. Å andra sidan har de ständigt ökande koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären, i kombination med tvågradersmålet, gett nya ramar för samtalen. Det står i dagsläget helt klart att klimatmålen inte kan nås utan aktivt deltagande från utvecklingsländerna. Åtminstone i detta avseende är diskussionen ny. Det har också gjort att frågan om stöd till fattiga länder – inte minst finansiering – växt i betydelse. Parisavtalets mål om att begränsa den globala uppvärmningen till väl under 2°C kan – i ljuset av differentierat ansvar – omöjligtvis uppnås utan att frågan om finansiellt och annat stöd tas på största allvar. Pusslet är svårt att lägga men under pågående förhandlingar så börjar som sagt åtminstone skönja dess konturer.

Svårt att se skogen för alla träden

Många av förhandlingsgrupperna rör sig i riktning mot förhandlingstexter. I vissa grupper börjar konturerna till struktur att skönjas, i alla fall om man anstränger sig noga för att uttolka logiken i texterna. Som vanligt när diskussionerna ska bli mer konkreta och texterna rör sig i riktning mot formell status – även om det ska erkännas att det fortfarande är långt kvar tills vi är där – så ökar nervositeten. De tidigare relativt slimmade utkasten till texter sväller nu över i långa listor av staternas önskelistor. Rädslan bland staterna att just deras önskemål annars kommer bort är påtaglig. Det lutar just nu åt att detta möte kommer resultera i en lång rad av var för sig väldigt långa texter, men att dessa texter samtidigt accepteras som underlag för fortsatta förhandlingar.

Det faktum att texterna sväller upp – många ordförande talar om risken för en ”ballongeffekt” – gör det svårare både att se var perspektiven konvergerar och var de divergerar. Det, i sin tur, gör det svårare att ta fram tydliga alternativ till formuleringar i olika sakfrågor som staterna kan ta ställning till. Strukturen på dokumenten blir också otydlig. Risken att inte kunna urskilja skogen för alla träden är överhängande. Men om mötet lyckas anta utgångspunkter för fortsatta diskussioner i samtliga arbetsgrupper så är mycket vunnet.

Nya regler för EU ETS stärker EU:s position under COP23

EU:s parlament och ministerråd har nått en överenskommelse: Unionens system för  för handeln med utsläppsrätter, EU ETS, ska skärpas. Överenskommelsen gäller perioden 2021–2030 och innebär att  ett av de viktigaste instrumenten för att uppfylla EU:s initiala utfästelser under Parisavtalet nu är beslutat.

Efter flera år av diskussioner innebär överenskommelse ett krafttag mot överskottet av utsläppsrätter. Vissa analytiker menar att upp till 3 miljarder utsläppsrätter kommer att annulleras under handelsperioden. Det kan återställa systemets prissignal vilket i så fall skulle vara den enskilt viktigaste vinsten för systemets förmåga att leverera EU:s målsättningar enligt Parisavtalet, anser Hanna Stenegren, assisterande chef för Fores klimat- och miljöprogram.

Överenskommelsen innebär att reglerna för tilldelningen av gratis utsläppsrätter till industrin förändras. En mer flexibel tilldelning, som följer produktionsförändringar och uppdaterade riktmärken, väntas minska tidigare problem med att vissa sektorer fått fler gratis utsläppsrätter än nivåerna på deras faktiska utsläpp. Dessutom innebär överenskommelsen att resurserna för investeringar i förnybar energi, koldioxidavskiljning och -lagring och koldioxidsnål innovation ökar. Resurserna ökar också för moderniseringsåtgärder av energisystemen i de tio medlemsländerna med lägst BNP per capita, med begränsade  möjligheter till nyinvesteringar i kolbaserade energisystem.

För mer information, kontakta Hanna Stenegren, 0708-300 99

COP23: Är USA i vägen?

Obstruerar USA förhandlingarna i Bonn? Svaret är: Nej. Efter några dagar av förhandlingar står det klart att USA:s vaga öppningsanförande (läs om detta här) inte innebär att de är på plats med instruktioner att bromsa förhandlingarna eller urholka Parisavtalet genom att försvaga regelboken.

Den amerikanska delegationen som består av knappt 50 personer (exakt lika stor som den svenska delegationen) har hittills inte agerat obstruktivt i de nu pågående mindre förhandlingsgrupperna. Snarare tvärt om; USA fortsätter att göra inspel i linje med hur de agerat i förhandlingarna under Obamas presidentur. Den amerikanska delegationen leds av Thomas Shannon – en diplomat med lång erfarenhet och som tidigare uttalat stor oro över klimatförändringarna – vilket är en fingervisning om att USA vill hålla en låg profil under hela mötet. Alternativet hade t.ex. kunnat vara en politiskt tillsatt och mer klimatskeptisk representant. Sådana tjänstemän har Trump tillsatt på flera ledande positioner inom den amerikanska administrationen.

Shannon anländer i början på nästa vecka, i samband med att mötets högnivå öppnas. Förhoppningen är att USA då fortsätter att hålla låg profil.

Bild | USA:s särskilda sändebud för klimat, Trigg Talley,
levererar  ett kort öppningsanförande. Till vänster, Roger Sedin, Sverige