Alla inlägg av Mathias Fridahl

Det hettar till i Bonn

Ett förslag i förhandlingarna om ett NDC-register fick Kina att kräva ordförandens avgång.

Förhandlingarna är i full gång. I början på nästa vecka behöver många av de rådgivande organen till Partskonferenserna – beslutsmötena för de olika avtalen – vara klara med sina förslag till beslutstexter. Grupperna växlar nu upp för att hinna producera texter i tid till deras sista möte. Många av grupperna har bara ett eller två möten kvar innan förslagen måste vara antagna.

I strävan att göra framsteg i arbetet med Parisavtalets regelbok har ordföranden i många av grupperna sökt mandat för att föreslå så kallade icke-papper; dokument som saknar formell status. Ordföranden kan i dessa papper försöka spegla staternas åsikter i specifika frågor, texter som sedan kan användas som underlag för att ta fram formella förhandlingsdokument. Är staterna däremot obekväma med ett icke-papper kan de välja att inte publicera texten eller att inte föra den vidare till nästa session, utan att låsa fast positioner i formella förhandlingsdokument. Är någon stat emot en text så läggs den i träda. På så vis lättas trycket på vad som får och inte får fångas i text innan processen kan ta klivet vidare till mer formella texter.

När förhandlingarna går från att samla in perspektiv i många dokument och muntliga inspel till att sammanställa perspektiv i enskilda dokument brukar konfliktlinjerna förtydligas. Det gäller i viss utsträckning även när texterna saknar formell status.

För två dagar sedan inleddes förhandlingarna både om ett offentligt register för staternas klimatplaner (NDC:er) och ett register för att kommunicera staternas anpassningsarbete (Adaptation Communications, AC). Denna förmiddag återsamlades dessa arbetsgrupper. I första gruppen, om ett AC-register, presenterades de tidigare förhandlingarna om ett NDC-register som en relativ framgång. Förhandlingarna, menade många stater, hade fokuserat på tekniska snarare än politiska frågor och dessutom avslutats med ett mandat till ordföranden att förbereda ett icke-papper som fångade staternas åsikter. Det var också viktigt att icke-pappret inte skulle föregripa förhandlingar som pågår under andra dagordningspunkter. Arbetsgruppen för AC-registret diskuterade möjligheterna att ge ett liknande mandat till sin ordförande.

Gruppen stängde med konkreta framsteg i att identifiera alternativ till hur AC-registret kan utformas. Därefter öppnade arbetsgruppen för NDC-registret och icke-pappret på detta område presenterades. Det slutade med att Kina först krävde att texten skrotades och att ordföranden avgick, även om de efter konsultationer med sin förhandlingskoalition backade från avgångskravet och istället krävde omfattande revideringar av texten för att använda den som utgångspunkt för kommande diskussioner.

En till synes enkel och relativt opolitisk fråga blev brännhet. Varför? Jo, ordföranden hade begått två misstag:

  1. Att reservera utrymme för att inkludera text från slutsatserna i en annan relaterad förhandlingsgrupp (om riktlinjer för hur NDC:er ska utformas och bokföras),
  2. Att referera till det som ska registreras som ”NDC-dokument” och ”NDC-information” istället för det mer neutrala ”NDC:er”.

I båda fallen handlar det om en konflikt mellan förespråkare för ett gemensamt format (strukturerat i tabellform) för utformningen av NDC:er och förespråkare för att det ska vara upp till varje land att fritt bestämma hur deras NDC ska struktureras. I det första fallen kan registret extrahera ”information” från NDC:erna i en slags databas-struktur. I det andra fallet är det troligt att en databas inte kan konstrueras eftersom NDC:erna saknar gemensamt format, och att det då blir naturligt att registret istället innehåller ”NDC-dokumnet”.

Denna fråga är extra känslig för Kina som anser att deras rätt till självbestämmande, suveränitet, inte ska kompromissas genom att kräva ett gemensamt format för NDC:er. Att ordföranden för gruppen om NDC-registret intygade att han aldrig haft som avsikt att föregripa diskussionerna om ett gemensamt format – som förhandlas i en annan grupp – genom att ta beslut om ”dokument” kontra ”information” i registerfrågan övertygande inte Kina.

Kinas förslag är istället att detta möte antar ett strikt procedurellt beslut i stil med att ”arbetsgruppen diskuterade frågan om ett NDC-register under SBI47 och kommer att fortsätta diskutera frågan under SBI48”. Frågan om icke-pappret kan revideras för att passa Kina och ligga till grund för vidare diskussioner återstår att lösa.

Om detta spiller över till en misstro kring ordförandes förmåga att producera ett balanserat icke-papper om positioner kring AC-registret återstår att se. I vilket fall så visar det på de stora utmaningar som förhandlingarna nu står inför: att i mängder av parallella arbetsgrupper gå från samtal till förhandlingstexter som i slutändan ska konvergera till ett gemensamt dokument – Parisavtalets regelbok – utan att en arbetsgrupp föregriper arbetet i någon annan arbetsgrupp. Allt hänger ihop men måste förhandlas under strikt separata mandat.

Den gamla FCCC-devisen att ”ingenting är beslutat förrän allting är beslutat” gör sig påmind. Denna devis hemsökte förhandlingarna om två nya, parallella avtal i Köpenhamn 2009. Detsamma gällde förhandlingarna om regelboken till Kyotoprotokollet som kollapsade i Haag 2000. I nuläget är det regelboken till Parisavtalet som tampas med denna utmaning. Utsikterna för att lyckas utmanas av Parisavtalet omfång och den ambitiösa tidsplanen. Till skillnad från regelboken för Kyotoprotokollet, som framförallt gällde industrialiserade länder, så ska regelboken till Parisavtalet gälla alla länder. Dessutom ska den förhandlas klart inom loppet av tre år. I dagsläget återstår drygt ett år och det saknas än så länge konkreta förhandlingstexter. I mitten på nästa vecka kommer det bli tydligare vilka framsteg detta möte har gjort – eller inte gjort – i arbetet med att ta fram text. Vi återkommer då med en summering av arbetsgruppernas förslag till beslut.

Kuwait begär att förhandlingar om skador och förluster ska vara stängda för observatörer

Under året har Fores jobbat intensivt med frågan om klimatdriven migration. Den 6 oktober lanserade vi en rapport om klimatflyktingar. Därför var vi idag extra intresserade av hur frågan skulle hanteras under COP23 där den skulle adresseras  i samband med diskussionerna om skador och förluster. Denna fråga – skador och förluster – har ökat i aktualitet i takt med att effekterna av klimatförändringarna blivit allt tydligare. 2013 inrättades Warszawamekanismen som bland annat ska ge rekommendationer till COP om hur skador och förluster ska kunna minskas och som koordinerar arbetet med klimatdriven migration. Idag diskuteras hur COP ska reagera på en rapport av den verkställande kommittén till Warszawamekanismen, Excom.

Klimatdriven migration har dock diskuterats ett antal gånger tidigare, bland annat redan i samband med COP14 i Poznan 2008 då parterna misslyckades att nå ett beslut på temat. Historien upprepades året därpå, under COP15 i Köpenhamn, trots en lång kampanj för att ge klimatdrivna migranter ett utökat skydd; en kampanj som letts av särskilt utsatta länder samt en rad engagerade organisationer. Under COP21 lyckades länderna slutligen komma överens om referens till klimatdriven migration (§50 i beslut 1/CP.21). Beslutet inrättade en arbetsgrupp för att fokusera på frågan om klimat och ”förflyttning”, trots försök av Australien att lämna detta utanför beslutstexten.  Australien hade föredragit att frågan istället hanterades i andra forum. Exakt vart är dock oklart eftersom det är i princip omöjligt att finna stöd för sådana diskussioner under Flyktingkonventionen; migranter på flykt undan klimatförändringar saknar i dagsläget flyktingstatus och det kommer förmodligen att fortsätta vara fallet även i framtiden eftersom flera länder motsätter sig att öppna upp definitionen av en flykting i rädsla att den ska bli för omfattande.

I Excom:s rapport till COP beskrivs hur arbetsgruppen för klimatdriven migration nu intensifierat sitt arbete. Gruppen ska bl.a. kartlägga nationella och internationella instrument och praktiker för att minska och hantera klimatdriven migration med förväntad leverans i mars 2018. Vi följde – med stort intresse – diskussionerna tills dess att Kuwait krävde att förhandlingarna stängdes för observatörer. Vi får därför vänta tills vi slutgiltigt vet hur COP ställer sig i frågan, men det lutar åt att arbetet kommer att få stöd av COP och att vi, under kommande år, kommer att få underlag till en betydligt bättre förståelse om frågans omfattning och allvar.

____________________________________________________________
Adam Reuben, en av författarna till Fores rapport om klimatflyktingar, har bidragit till detta blogginlägg. Tack!

Klimatfinansiering: en fortsatt stor fråga

Klimatförhandlingarnas andra dag har inletts med en serie kontaktgrupper om klimatfinansiering. Bland annat förväntas ett beslut om en översyn av Anpassningsfonden samt funktionen av den s.k. Stående kommittén för finansiering.

Anpassningsfonden finansierar bl.a. ger stöd till mer resilient jordbruk, säkrad vattentillgång och översvämningsskydd. Finansieringskommittén har bl.a. mandat att koordinera och klimatfinansiering och göra Klimatkonventionens finansiella mekanism mer rationell.

Ett gemensamt – och sedan gammalt välkänt – tema i dessa kontaktgruppen är utvecklingsländernas krav på mer finansiering och utvecklade ländernas önskan om en tydlig klimatnytta och effektiva arbetssätt. Utvecklade länder vill att:

  1. Översynen av Anpassningsfonden inkluderar frågan om tillräckligt hög, förutsägbar och långsiktigt stabil finansiering till anpassningsåtgärder. Alla välkomnar Tysklands nya löfte om påfyllning av anpassningsfonden (50 miljoner euro) men efterfrågar en stabilare påfyllnadsmekanism. Tidigare har fonden fyllts på genom en skatt på utsläppskrediter från den rena utvecklingsmekanismen, CDM. Men eftersom marknaden för CDM-krediter nu kollapsat är fonden i princip helt beroende av frivilliga bidrag.
  2. Finansieringskommittén intensifierar sitt arbete om hur klimatfinansiering ska mätas, rapporteras och verifieras samt hur mer klimatfinansiering kan mobiliseras. Det är viktiga frågor för fattiga länder, inte minst i ljuset av att de nu i högre gard förväntas bidra till det globala klimatarbetet. Om utvecklingsländernas utsläpp ska mätas, rapporteras och verifieras så vill de samtidigt att utvecklade länder ska göra samma sak med klimatfinansiering samt att stödet till fattiga länders klimatarbete utökas.
  3. Finansieringskommittén får mandat att behandla frågor  relaterade till Parisavtalet. I dagsläget omfattar mandatet inte Parisavtalet, vilket gör kommitténs framtida arbete mindre relevant eftersom stora flöden av klimatfinansiering förväntas med Parisavtalet som paraply.

Flera utvecklade länder efterfrågar istället att arbetet istället görs mer meningsfullt. Det är, menar de, ingen större vits med utökade mandat om inte resultaten av t.ex. Finansieringskommitténs arbete används på ett konstruktivt sätt av COP. Kommittén ska bl.a. hjälpa COP att ta fram riktlinjer till de organ som är betrodda att tjäna Klimatkonventionens finansieringsmekanism. Bl.a. EU menar att det, sedan Finansieringskommittén börjat jobba med detta, har blivit ännu svårare att komma till beslut om vägledning till Gröna klimatfonden och den Globala miljöfaciliteten. Om det är kommitténs fel eller inte är outtalat, men de efterfrågar ett tydligare fokus snarare än utökat mandat.

Klimatfinansiering kommer även fortsatt att vara en avgörande fråga för utvecklingsländernas ambitionsnivå i det globala klimatarbetet. Fler rapporter kommer publiceras här.

Klimatförhandlingarna öppnar med oro över den amerikanska delegationens instruktioner

Den rekordsnabba uppslutningen bakom Parisavtalet fortsätter att imponera. Även Nicaragua – som öppet motsatte sig en uppgörelse under slutförhandlingarna i Paris – har nu överraskande ratificerat avtalet. I och med Nicaraguas ratificering har 169 kontraktsparter anslutit sig till Parisavtalet.

USA lägger en skugga över denna positiva utveckling. Under 2017 har Trump bland annat:

  1. Aviserat att USA kommer att dra sig ur Parisavtalet.
  2. Strypt USA:s bidrag till FN:s Klimatpanel, IPCC. Det är bekymmersamt eftersom USA stod för nästan halva budgeten 2016.
  3. Annonserat att inga ytterligare bidrag skall göras till den Gröna klimatfonden, GCF.
  4. Påbörjat tillbakadragandet av USA:s “Clean Power Plan”, landets främsta klimatpolitiska verktyg för att nå sina uppsatta klimatmål.

Trots det har den amerikanska delegation till mellanmötet i Bonn i maj och under förmötet till COP23 på Fiji i oktober inte antagit en mer destruktiv inriktning. USA:s öppningsanförande bekräftar visserligen Trumps uttalande i Rosenträdgården 1 juni år: USA ska lämna Pariavtalet. Samtidigt håller USA kvar vid ambitionen att de vill omförhandla avtalet för att möjliggöra ett eventuellt återinträde.

Förhandlingarna har börjat utan större överraskningar. De kommande dagarna blir dock högintressanta. Vi kommer att följa vad USA:s uttalande innebär i praktiken. Har de en tydligt destruktiv instruktion att försöka urholka Parisavtalets regelbok? Kommer de att hålla en fortsatt relativt låg profil och låta förhandlingarna ha sin gill gång? Det finns stor anledning att återkomma till ämnet senare i veckan.

Figur | USA:s respektive Sveriges bidrag till IPCC:s budget [MSEK]

COP23: Hög tid att höja ambitionsnivån i det globala klimatarbetet

På måndag, 6 november, påbörjas nästa förhandlingsrunda under Klimatkonventionen. Sex organ ska träffas med fokus på Parisavtalets regelbok och den s.k. ”stödjande dialogen” (se vårt inlägg om dagordningarna för mötet). I dagarna lanserade två andra FN-organ alarmerande rapporter som placerar de nu relativt tekniska förhandlingarna i en viktig kontext:

  1. Meteorologiska världsorganisationen, WMO, visar att halterna av koldioxid i atmosfären ökad rekordsnabbt under 2015 till 2016, från 400,0 till 403,3 miljondelar. Den längsta mätserien av koldioxid i atmosfären, från Mauna Loa i Hawaii, visar hur halterna av koldioxid vid den mätstationen ökat från 316 till 404 miljondelar mellan 1959 och 2016. Halterna av koldioxid under förindustriell tid låg på ca. 278 miljondelar.
  2. FN:s miljöprogram, UNEP,  visar att ländernas klimatplaner, de s.k. NDC:erna, inte är tillräckligt ambitiösa för att på ett kostnadseffektivt sätt begränsa den globala uppvärmningen till väl under 2°C. UNEP bekräftar dessutom Fores tidigare dragna slutsats om den stödjande dialogen. Dialogen syftar till att genomföra en lägesbedömning av ländernas samlade klimatarbete under 2018 och både UNEP och vi på Fores ser dialogen som en sista möjlighet att öka ambitionsnivån i den första NDC-cykeln (2020–25).

Både WMO:s och UNEP:s rapporter understryker behovet av att öka ambitionen in det globala klimatarbetet. De flesta länder har nu bekräftat sina indikativa klimatplaner, vilka utformades inför slutförhandlingarna om ett nytt avtal i Paris 2015. Parisavtalets globala mål – att begränsa uppvärmningen till väl under 2 °C – blev överraskade ambitiöst. Exempelvis EU:s klimatplan, som antogs 2014, byggde på en hypotes om att ett nytt avtal skulle ha målsättningen “2°C” snarare än “väl under 2°C”. Det är därför dags för länderna att aktivera artikel 4.11 i Parisavtalet:

A Party may at any time adjust its existing nationally determined contribution with a view to enhancing its level of ambition

Vi anser att den stödjande dialogen, som ska genomföras under 2018, utgör ett utmärkt tillfälle att uppmana staterna att aktivera 4.11. Dialogen bör utformas som en serie regionala workshops med fokus på möjligheter för att öka ambitionen i klimatarbete. Dessa workshops bör sedan leda till ett politiskt högnivåmöte och en global syntes med generella lärdomar. Slutsatser bör sedan, under COP24, ligga till grund för förhandlingar om ett politiskt vägledande beslut som uppmanar staterna att använda artikel 4.11.

I en debattartikel i dagens Aktuell Hållbarhet argumenterar vi för att det genom modiga föregångsländer och ambitiösa företag kan starta en “race to the top”; en positiv spiral av höjda ambitioner.

Klimatmötet i Bonn är viktigt för hur dialogen utformas och för hur stringent Parisavtalets regelverk kommer att bli. Båda pusselbitarna är oerhört viktiga för frågan om ambitionsnivå i det globala klimatarbetet.

Figur | Atmosfäriska koncentrationer av koldioxid, Mauna Loa, USA

COP23: huvudfrågor

Klimatkonventionens 23 partskonferens närmar sig med stormsteg. Två frågor dominerar dagordningen:

  1. Arbetet med att ta fram Parisavtalets regelbok
  2. Klarhet i hur den s.k. stödjande dialogen ska utformas

Den första frågan handlar framförallt om att ta förhandlingarna om reglerna för Parisavtalets olika mekanismer och ramverk ett rejält kliv framåt med sikte på att få till förhandlingstexter. Enligt beslut från COP22 i Marrakech 2016 så ska regelboken antas vid COP24 i Katowice, Polen 2018. För att underlätta detta behövs större klarhet i frågor t.ex. om Parisavtalets uppföljningsmekanism, handelsmekanism, transparensramverk inklusive hur utsläpp och finansiellt stöd ska mätas och rapporteras samt utformningen av ett register för att kommunicera staternas arbete med klimatanpassning.

Den andra frågan handlar om paragraf 20 i beslutet om att anta Parisavtalet. Beslutet omfattar en rad mandat till förhandlingar bl.a. om ökad transparens och ambitionsnivå. De flesta mandaten gäller frågor som rör perioden efter 2020. Men paragraf 20 innehåller ett mandat om att redan under 2018 genomföra en ”stödjande dialog”. Dialogen syftar till att:

  1. Relatera en lägesbedömning av kontraktsparternas kollektiva ansträngningar till avtalets långsiktiga mål, såsom det uttrycks i artikel 4.1,
  2. Informera förberedelserna av NDC:er i enlighet med artikel 4.8.

Hur dialogen ska utformas bör alltså beslutas redan under COP23, annars blir det svårt att genomföra under nästa år. I studien ”Parisavtalet och den stödjande dialogen” benar vi ut vad förhandlingsmandatet innebär och hur dialogen kan utformas för att bidra till transparens och ökad ambitionsnivå i ländernas klimatarbete.

En rad andra frågor kommer förmodligen också att uppta en hel del tid i förhandlingarna, bl.a. formerna för icke-statliga aktörers deltagande och ambitionsnivån i ländernas klimatarbete fram till 2020.

Fores kommer att vara på plats under båda förhandlingsveckorna, 6–17 november, och bevaka de flesta frågorna på alla förhandlingsorganens dagordningar.

Välkomna att kontakta oss om ni har frågor:
Mathias Fridahl, +46 76 517 5997

Budgetpropositionen för 2018: Internationella klimatinsatser

I årets budgetproposition föreslår regering att det Svenska biståndet ökar till 1% av bruttonationalinkomsten (BNI). En stor andel av det bistånd som administreras av SIDA är klimatrelaterat. Andelen av SIDA:s samlade insatser som har klimatanpassning eller utsläppsminskning av växthusgaser som syfte har dock sjunkit under perioden 2014–2017. Det bör dock ses i ljuset av att det bakom SIDA:s generella budgetbistånd döljer sig en hel del klimatrelaterade insatser som beslutas på nationell nivå, hos biståndsmottagaren.

Att andelen klimatrelaterat bistånd sjunker inom SIDA kompenseras delvis av ökade anslag till multilaterala fonder som delvis eller helt inriktar sig på att stödja klimatinsatser i fattiga länder. I budgeten för 2018 avsätts 600 mSEK till Gröna klimatfonden (GCF), en liten ökning jämfört med 2017 och i linje med Sveriges tidigare löfte om 4 miljarder i stöd till GCF under perioden 2015–2018. Det är ett av de största svenska bidragen till multilaterala fonder; endast sju andra fonder, bl.a. FN:s flyktingkommissarie, barnfond och utvecklingsprogram (UNDP), får mer pengar från den svenska budgeten. Sveriges prioriteringar inom GCF har bl.a. varit ett ökat stöd till minst utvecklade länder och lågt liggande önationer.

Ytterligare 360 mSEK avsätts till den Globala miljöfaciliteten (GEF) varav en hel del betalas ut till klimatrelaterade aktiviteter. Räknat per person är Sveriges bidrag till båda dessa fonder, GCF och GEF, i världsklass. Sverige bidrar också i hög grad till internationellt klimatarbete genom FN:s utvecklingsprogram.

Sverige har dessutom överpresterat inom ramen för EU:s klimatarbete. Regeringen föreslår en annullering av Sveriges överskott av AEA:s (Annual Emission Allocation) motsvarande ca. 6,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det innebär att andra EU-länder inte kan göra mindre tack vare att Sverige överpresterat. 

Regeringen föreslår dessutom en annullering av ca. 5 miljoner ton certifierade utsläppsminskningar (CER:s) som Sverige förvärvat under perioden 2012–2016 genom internationella klimatinsatser i fattiga länder. CER:s utfärdas genom mekanismen för ren utveckling (CDM) under Kyotoprotokollet till Ramkonventionen om klimatförändringar. Annulleringen innebär att dessa enheter inte kan användas av andra länder för att uppfylla sina åtaganden under Kyotoprotokollet.