Uppdatering: COP på paus – ett chicken race som tar allt längre tid

FN sägs tillämpa ”stop the clock”. Mötet ska sluta idag fredag, så hur länge det än dröjer utanför förhandlingsrummen är det fortfarande fredag inne på COP. Klimatmötet COP17 i Durban höll på till söndag förmiddag. I nuläget är de offentliga delarna av förhandlingarna på paus medan de mest centrala förhandlarna i mindre, slutna rum försöker lösa de återstående knutarna. En central sådan är Anpassningsfonden; i vad mån den ska arbetas in i Parisavtalet och när det ska ske. Andra knutar, såsom GEF (Global Environment Facility, under Världsbanken), har lösts under eftermiddagen, men innan alla är lösta kan vi inte gå in i pleniren för att steg för steg klubba igenom de olika avsnitten av klimatförhandlingarna.

Å ena sidan är det förstås futtigt att diskutera sluttider för mötet; det viktiga är ju att få bra beslut som alla kan stå för – inte att bli klara till en viss tid. Å andra sidan är oförmågan eller oviljan att bli klar i tid ett tecken på något; att alla parter har spelat ungefär samma spel 23 år i rad och därför håller fast vid sina initiala positioner allt längre. Ett slags globalt chicken race med klimatet som gisslan. Och denna gång handlar det inte bara om hur långt in på helgen ”fredag” håller på, utan i vad mån frågor helt enkelt skjuts på framtiden – i en annan bloggpost har vi skrivit om att det i alltför hög grad präglat denna COP.

Och att mötet drar ut på tiden betyder att allt färre är kvar för att fatta besluten, och för att observera processen. Många av ministrarna har åkt hem, Sveriges klimatminister Lövin igår torsdag, och vi ser alltfler som med reseväskor checkar ut från konferensen en sista gång. Därtill vet vi förstås att beslut som tas långt in på natten, eller nästa morgon efter förhandlingar natten igenom, riskerar att vara en smula mindre perfekta än annars. Men dit är det ännu långt; jag gissar att vi blir klara medan det ännu är fredag kväll. Och då menar jag inte bara FN-tid utan även den tid övriga världen tillämpar.

Förhandlingarna drar ut på tiden över åsiktsskillnader om finansiering

Trots att klimatförhandlingarna är schemalagda att avslutas i dag så är flera frågor fortfarande olösta. Den gemensamma nämnaren är i de flesta fall finansiering.

Två grupper har visserligen kunnat stänga sina förhandlingar – de rådgivande organen för implementering (SBI) och för vetenskap och teknik (SBSTA) – som lyckades anta beslut eller slutsatser i de flesta frågor. Men även om SBI tvingades skicka några olösta frågor vidare till COP (bl.a. om rollen för den s.k. Finansieringskommittén) så har båda grupperna också lyckats samla åsikter i s.k. icke-papper för de flesta av sina dagordningspunkter. Det hade varit bra om texterna varit betydligt mer kondenserade och innehållit tydligare alternativ i frågor där förhandlarna inte är överens, men dessa icke-papper har i vart fall förts vidare till nästa session i maj. Det är bra, då slipper förhandlarna att börja om på blankt papper.

Nu pågår också slutförhandlingar (får vi hoppas) under den rådgivande arbetsgruppen för Parisavtalet (APA) och COP. Att dessa ännu inte är klara innebär att det förmodligen kommer bli rejält med övertid för förhandlarna. Samtidigt som SBI och SBSTA stängt och ytterligare förhandlingar pågår bakom lyckta dörrar så håller de olika beslutsfattande organen – inklusive Partskonferenserna till Klimatkonventionen (COP) och Kyotoprotokollet (CMP) – plenumsessioner för att anta de beslut som redan förberetts. Precis innan lunch antogs till exempel beslut om en plattform för ursprungsbefolkningar, om skador och förluster och om en handlingsplan för jämställdhet.

Det går alltså skapligt i delar av förhandlingarna. Svårigheterna ligger som sagt framförallt i frågor relaterade till finansiering.

Anpassningsfonden (AF): Denna fråga handlar bl.a. om när ett beslut ska fattas om att AF ska tjäna Parisavtalet (eller inte). Här vill utvecklade länder reda ut frågetecken t.ex. rörande hur överlappningar mellan AF och den Gröna klimatfonden ska undvikas innan beslutet fattas. Dessutom är beslutet inte förväntat förrän 2018. Utvecklingsländerna vill tidigarelägga beslutet redan till COP23 i Bonn, och reda ut detaljerna i efterhand. De menar att det är viktigt för att upprätthålla en balans i förhandlingarna om å ena sidan utsläppsminskningar och å andra sidan anpassningsåtgärder.

Gröna klimatfonden (GCF) och den Globala miljöfaciliteten (GEF): Här klagar många av världens fattigaste länder på att det är för svårt att få tillgång till de pengar som avsatts i fonderna. De lyfter Anpassningsfonden som ett föredöme och påpekar att även om det finns stöd att söka från GCF och GEF så är ansökningsprocessen ofta snårig och tar lång tid. Fattiga länder vill därför ha skrivelser om att förenkla för dem att få tillgång till hela utbudet av fondernas finansiella instrument.

Att mäta och rapportera klimatfinansiering: En av de snårigaste frågorna tycks vara ett beslut kring COP:s dagordningspunkt 10(f) om hur klimatfinansiella flöden ska mätas och rapporteras. Frågan relaterar till Parisavtalets artikel 9.5 som lyder:

Developed country Parties shall biennially communicate indicative quantitative and qualitative information related to paragraphs 1 and 3 of this Article, as applicable, including, as available, projected levels of public financial resources to be provided to developing country Parties. Other Parties providing resources are encouraged to communicate biennially such information on a voluntary basis. 

Afrikagruppen trycker på för maximal transparens och förutsägbarhet. Det är inte så lustigt med tanke på att det, som vi tidigare rapporterat, saknas en samsyn i hur begreppet klimatfinansiering ska definieras. Den frågan är svår att enas om. Genom att jobba bakvägen – genom ett detaljerat regelverk för hur klimatfinansiering ska mätas – så går det också att komma åt frågan om hur begreppet definieras. Många utvecklade länder motsätter sig denna strävan, vilket gör frågan mycket komplicerad. Dessutom vill många utvecklingsländer ha ökad förutsägbarhet i klimatfinansiella flöden, men det försvåras bl.a. av att nationella budgetprocesser endast sträcker sig över ett år och att löften på längre sikt endast kan bli indikativa. Å andra sidan har Sveriges nuvarande regering visat att förutsägbarhet är möjligt; Sveriges löfte om 4 miljarder SEK till Gröna klimatfonden som annonserades 2014 har nu levererats över en fyraårsperiod. Behovet av ökad transparens kopplar också till frågan om att skala upp den långsiktiga mobiliseringen av klimatfinansiering bortom de tidigare utlovade 100 miljarder US$ per år från 2020 och framåt.

Med ökande krav på utvecklingsländernas arbete med utsläppsminskningar utan att samtidigt veta vad klimatfinsniering betyder – och med en fortsatt närvarande besvikelse över att utvecklade länder inte menade offentligt finansierade ”bidrag” då de 2009 lovade att ”mobilisera” klimatfinansiering – så är det svårt att bygga den tillit i förhandlingarna som krävs för att våga fatta långtgående kompromissbeslut.

Trippelt tankefel vilja slänga ut industrin från förhandlingarna

På klimatförhandlingarna har ordförandelandet Fiji introducerat nya metoder för att förbättra diskussionen och samtalet. Det har i sin tur lett till att vissa miljöorganisationer och några av de gröna partierna vill utesluta delar av näringslivet, som anges ha ”conflict of interest”. Några vill gå längre och helt utesluta företagen från klimatsamtalen. Jag delar tvärtom Isabella Lövins och Laurence Tubianas inriktning (se tidigare blogginlägg) att klimatbesluten blir mer framgångsrika och bättre förankrade om alla relevanta parter är med, och ser det som ett trippelt tankefel att slänga ut industrin från förhandlingarna:
För det första: Inga bolag sitter vid förhandlingsbordet. På FN:s klimatmöte förhandlar enbart FN:s medlemsstater. Ingen annan har rösträtt eller får lägga beslutsförslag. Näringslivet representeras av Bingo, Business and Industry, som på klimatmötena får yttra sig i ett par minuter men aldrig lägga förslag – samma villkor som lantbruket, ursprungsbefolkningar, ungdomar (Youngo) och forskning (Ringo). Enskilda företag får inte tillträde, utan får hålla till i den yttre zonen med utställningar och montrar, där inga klimatavtal förhandlas och där man sällan ser centrala förhandlare.
För det andra: De värsta fossillobbyisterna är enskilda stater. Kritiken mot konservativa fossilbränsleaktörer är relevant och viktig, men den ensidiga inriktningen på bolag är inte rimlig. Ett allvarligare problem är de olje- och kolaktörer som faktiskt sitter vid förhandlingsbordet; länder som Saudiarabien och Polen. Agerande från kol- och oljeländerna har gång på gång försenat och urvattnat klimatöverenskommelser, såväl i FN som i EU, just för att varje land – men inget företag – har veto mot FN:s beslut.
För det tredje: Dialogen med näringslivet måste fördjupas. Det har tagit mycket möda och lång tid att få näringslivet att bry sig om klimatförhandlingarna, men nu ser vi hur allt fler företag ställer om utifrån Parisavtalets klimatåtaganden. På förra klimat-toppmötet COP22 i Marrakech, som genomfördes samtidigt med att Donald Trump valdes till USA:s president, var det tydligt att näringslivet bidrog till att avtalet överlevde, och på årets COP är näringslivet en helt central avsändare av budskapet att Trump är isolerad i sin klimatskepticism.
Att vilja utesluta företagen vore dumt, och flera av de kompletterande förslagen handlar om sådant som redan sker. Att kritisera UNFCCC för bristande information är orättvist; under pågående förhandlingar kan inte alla positioner vara offentliga och de är hur som helst inte UNFCCC:s material utan de förhandlande ländernas. Att registrera vem som är vem görs redan och framgår på den obligatoriska namnlappen, som måste bäras väl synlig alltid och som är färgkodad utifrån vilken typ av organisation man representerar. Ökad transparens i hur organisationer finansieras vore välkommet, och här ligger Sverige och EU långt efter t.ex. USA – vilket visar att det inte är UNFCCC:s beslut.Ibland föreslås, för att få en mer jämlik spelplan, att ”öka finansieringen för organisationer som arbetar för att uppfylla FN:s klimatmål” (formuleringen är EU-parlamentarikern Max Anderssons). Men avgränsningen blir svår – vill man t.ex. verkligen ge pengar till McDonald’s, vars klimatmål är tuffare än FN:s? Därtill är det förstås inte FN:s klimatförhandlingar som har sådana medel, utan medlemsstaterna; vill man att exempelvis Sverige ska utöka en sådan finansiering så får man föreslå det nationellt.

Kung kol under attack – The Powering Past Coal Alliance startat

2030 ska utsläppen från kol vara nere i noll i medlemsländerna, 2050 ska det ha hänt globalt. Från och med nu ska inga nya kolkraftverk byggas eller finansieras. Det är innebörden från The Powering Past Coal Alliance, som lanserades på COP med 27 partners; 18 stater samt delstater, provinser och företag. Initiativet svider säkert för Tyskland, världens största användare av brunkol, där Dei Grünen i de pågående regeringsförhandlingarna har släppt kravet på att kolet ska vara borta 2030.

”Responsen har varit överväldigande” sade Catherine McKenna, miljöminister för Kanada, som tog initiativet tillsammans med Storbritannien. För fem år sen kom 40% av britternas el från kol, nu är andelen två procent. En viktig del i skiftet, och i att länderna så starkt binder sig vid ett slutår, är att förnybar el så snabbt blivit så mycket billigare, med mer än halverade priser för både sol och vind på bara fem år.

Förutom en avveckling av kolet, ska initiativet stimulera CCS för att plocka bort koldioxid ur befintliga kolkraftverk – en teknik som väcker begränsad entusiasm från den traditionella miljörörelsen. Företag ska också avveckla sin kolanvändning.

Frankrike, Italien, Portugal, Schweiz, Österrike, Belgien, Holland, Luxemburg, Danmark, Finland är också med, liksom Mexiko, Nya Zeeland och Angola. USA:s delstater Oregon och Washington är med, därtill kanadensiska provinser och företag.

Signalen till Tysklands pågående regeringsförhandlingar, till USA:s president Trump och till nästa COP-ordförande Polen är tydlig. Men den går också till exempelvis Japan som genom sin investeringsbank precis under klimatmötet finansierade ny kolkraft i Vietnam hör till de som implicit kritiseras av initiativet.

Svenska medier rapporterar att Sverige är med, men det stämmer inte – vi kollade med Lövins stab som meddelar att Sverige inte medverkar. I Sverige är kolet i stort sett borta för elproduktion och värme; det finns kvar i Värtan och i Västerås. Däremot används det i industriella processer, särskilt för ståltillverkning. Fossilfritt Sverige hade på COP ett sidoevent om kolfritt stål, med 2045 som målår.

Läs deklarationen och listan av här https://www.canada.ca/en/services/environment/weather/climatechange/canada-international-action/coal-phase-out/alliance-declaration.html

Öka ambitionsnivån: Icke-statliga aktörers påverkan

Klimatförhandlingarna sprudlar av aktivitet. Över 11 000 statsrepresentanter är registrerade. Ytterligare 6 000 observatörer är på plats, jämte 1 600 representanter för media. Därtill kommer tusentals deltagare vid sidoaktiviteterna i nära anslutning till förhandlingsområdet.

Men spelar de ickestatliga aktörerna någon roll? Svaret är mångfacetterat. Icke-statliga aktörer skapar opinion, bidrar med analys, implementerar beslut, förmedlar vad som pågår (t.ex. denna blogg), stödjer emellanåt framförallt fattiga länder i att ta fram positioner och mycket mer.

Figur | Antal registrerade representanter per aktörkategori

Ett bra exempel utgörs av Climate Action Tracker som dagarna släppte sin nya analys om hur ambitiösa de olika ländernas klimatplaner (NDC:er) är. Marocko och Gambia toppar listan, tätt följd av fem särskilt sårbara länder (Butan, Costa Rica, Indien, Etiopien och Filippinerna).

Analysen har lett till att Filippinerna i dagarna annonserade att de ämnar revidera sin NDC. De ska, enligt senator Loren Legarda, göra allt som står i deras makt för att hamna i samma kategori som de mest ambitiösa länderna, vars klimatplaner anses kompatibla med ett scenario för att begränsa den globala medeltemperaturen till 1,5°C.

Det är ett fantastiskt exempel på hur icke-statliga organisationer, genom analys och opinionsbildning, kan påverka staterna att jobba för att höja ambitionsnivån i sitt klimatarbete.

Figur 2 | CAT:s bedömning av den Filippinska klimatplanen (NDC)

 

Kyotoprotokollet ratificerat av Sverige, vad betyder det?

Som vi har skrivit om tidigare så har Sverige nu ratificerat Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod, utan att längre vänta på EU. Men vad betyder det – för utsläppen och för klimatförhandlingarna?

Själva Kyotoprotokollet antogs 1997 och trädde i kraft 2005, med målet att de årliga globala klimatpåverkande utsläppen av skulle minska med minst 5,2 procent från 1990 till perioden 2008-2012. Utsläppsminskningarna fördelades mellan i-länder, där exempelvis EU skulle minska sina utsläpp med 8 procent medan u-länder inte fick några kvantifierade krav på minskade utsläpp. Länder med åtaganden kunde göra en del av sina utsläppsminskningar i länder utan åtaganden, genom CDM- och JI-mekanismerna.

Klimatmötet i Köpenhamn 2009 skulle enas om vad som skulle komma efter Kyotoprotokollet efter att det löpt ut 2012, men det dröjde till klimatmötet i Doha 2012 innan något beslut kunde fattas. Då förlängdes Kyotoprotokollet till år 2020, men Japan, Nya Zeeland och Ryssland ville inte åta sig nya bindande utsläppsmål för en andra åtagandeperiod. Det innebar att det främst var EU, några andra europeiska stater som Vitryssland och Schweiz, Kazakstan och Australien som enades om nya utsläppsmål. Totalt omfattas därmed knappt 15% av världens samlade utsläpp.

EU fick målet att minska utsläppen med 20% till år 2020, jämfört med 1990 – samma klimatmål som EU redan hade.

För att träda i kraft måste 144 länder ratificera avtalet. Det har i nuläget inte hänt, men Kyotoprotokollet har 192 länder som enats om Doha-tilläggen och eftersom endast utvecklade länder har konkreta utsläppsåtaganden trodde många att antagandet skulle gå relativt smärtfritt. Men på COP23 är en ratificering långt borta; 88 länder har i dagsläget ratificerat, inklusive de EU-länder som de senaste dagarna ratificerat; Sverige Frankrike, Belgien, Luxemburg och Spanien. Se den aktuella listan här.

Varför tar det då så lång tid? Svaret stavas Polen. EU angav kort efter Doha att ”Enabling the entry into force of Europe’s commitments as legally-binding commitments in international law sends a strong signal about the commitment of the EU and its Member States to a rules-based multilateral regime for addressing climate change at international level, both now and in the future with the new international climate agreement that should be completed by 2015.” Läs detta fascinerande tidsdokument här.

Och vartenda EU-land ratificerade relativt snabbt protokollet nationellt, vilket behöver ske innan EU kan göra det, men sedan stretade Polen emot när EU skulle slutföra processen och nu har polska regeringen skickat tillbaks ratificeringen till sitt eget parlament.

Att enskilda EU-medlemsländer går före på detta sätt är verkligen inte okontroversiellt; vi tänks göra detta gemensamt. Därför sade Sverige så sent som på förra klimatmötet att det var otänkbart och meningslöst att en enskild EU-medlem skulle göra detta. Men nu är läget ett annat; det behövs en väg framåt när det blir alltför uppenbart att nästan alla vill och någon enstaka blockerar. Det bör inte heller vara alltför kontroversiellt, eftersom åtagandena ju inte är tuffare än vad EU ändå internt enats om i sitt klimatmål för 2020. Det betyder också att nyttan främst är symbolisk, men det ska – precis som klimatminister Lövin säger – inte underskattas i förhandlingar där misstänksamheten är stor mellan parterna. Nu blir det spännande hur många som hakar på, och om vi i närtid trots allt kan få ett officiellt och regelenligt ratificerande från EU:s gemensamma sida.

Läs mer här

Klimatmötet och transporterna

Transportfrågorna har alltmer kommit in i FN:s klimatarbete, framför allt genom att:

  • Kopplingen till energifrågan blivit tydligare, främst genom elektrifieringen av transporter
  •  Länder i högre utsträckning själva tar ansvar för sina klimatåtaganden, genom NDC:er, där transporter är en viktig utmaning som alltfler tar upp
  • Transporter är en naturlig utgångspunkt för samverkan mellan staten och icke-statliga aktörer.
  • Klimatanpassningen på senare tid fått en tydlig transportkoppling genom att vägar och järnvägar behöver säkras mot extremt väder.

I 2030-sekretariatets tidigare sammanställning av alla världens länders klimatåtaganden fann vi att allmänt hållna åtaganden inom transportsektorn är mycket vanliga, liksom omställning
från fossil till förnybar energi. Åtgärder inom transporter på land är mycket vanligare än för sjöfart och flyg, och elektrifiering nämns oftare än biobränslen eller minskat transportbehov.

På finansieringssidan har Gröna Klimatfonden ännu inte finansierat ett enda transportrelaterat projekt, inte heller Anpassningsfonden, medan GEF har en rad sådana projekt. Det är istället i de frivilliga, icke-statliga initiativen vi ser mycket konkret hända på transportområdet. En viktig startpunkt var när FN:s dåvarande generalsekreterare Ban Ki-moon 2014 uppmanade till konkreta icke-statliga transportsatsningar inom klimatarbetet. Lima Paris Action Agenda på COP20 samma år hade 15 transportinitiativ, vilket på COP22 år 2016 utvecklades till Marrakech Partnership for Global Climate Action (MPGCA), med totalt 21 transportinitiativ.
Enligt IEA skulle dessa satsningar sammantaget inte bara ge stor klimateffekt utan också vara mycket lönsamma för både konsument och samhälle i form av minskade utgifter för energianvändning.

På COP23 var fokus mer på att utveckla och konkretisera de befintliga initiativen, även om också några nya tillkom. Initiativen finns samlade här http://www.ppmc-transport.org/transportinitiatives/, nedan presenterar vi några av de mest relevanta varav de flesta är öppna för den aktör som vill ansluta sig och uppfyller inträdeskraven:

Klimatförhandlingarna räddar… klimatförhandlingarna

När vi nu går in i slutspurten av klimatförhandlingarna ser vi ett gemensamt drag från de många förhandlingsspåren: Drivna förhandlare kommer att lyckas hitta tillräckligt allmänna skrivningar för att kunna komma framåt – men inte tillräckligt konkreta beslut för att utsläppen ska börja vända neråt.

Finansiering: Som på många andra COP:s har frågan om fortsatt och utökad finansiering utmålats som en av knäckfrågorna. Den internationella klimatfinansieringen på 100 miljarder dollar per år från år 2020 är inte löst – förhandlarna är inte ens ense om hur man räknar till 100. Inte heller är den långsiktiga ökningen av finansieringen i hamn; de frågorna har skjutits på framtiden. En anledning till att det gick var att flera länder, däribland Tyskland, Frankrike och Sverige, utlovade ny finansiering till FN:s klimatinstitutioner. En annan anledning kan vara en tyst överenskommelse att aktörer som Gröna klimatfonden måste visa upp att de effektivt hanterar befintliga medel innan de får mer.

Pre-2020 action: Det är först från och med 2020 som utsläppsminskningar, reglerade under Parisavtalet, ska ta fart. Inför klimatmötet, då ny forskning visar att den globala klimatpåverkan åter ökar, så ökade också trycket att formalisera och skärpa processen för utsläppsminskningar innan år 2020.  Miljöorganisationer hade en lång rad förslag på hur detta skulle ske, som i varierande grad var orealistiska från början. Det man enats om är att år 2018 och 2019 ha ”stocktakes” där man ska gå igenom vad som gjorts för att minska utsläppen. En rapport blir det också, där det sammanställs vad som hänt med Cancúnöverenskommelsen, ratificeringen av Dohatillägget (Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod), samt hur de frivilliga åtagandena från framför allt näringslivet utvecklats. Därtill har enskilda EU-stater, däribland Sverige, Frankrike, Belgien, Luxemburg och Spanien, ratificerat Kyotoprotokollet som individuella stater, eftersom EU gemensamt har svårt att lyckas med detta.

Höjda ambitioner: Åtskilliga aktörer, inklusive Fores, har slagit fast att ambitionerna behöver höjas, i linje med UNEP:s Emissions Gap Report som anger att redan gjorda åtaganden inom NDC:erna (Nationally Determined Contributions) bara ger en tredjedel av den nödvändiga utsläppsminskningen för att klara Parisavtalets ”väl under två grader”. Enligt artikel 4.11 kan kontraktsparterna när som helst  höja (men aldrig sänka) sina ambitioner, och en from men aldrig särskilt realistisk förhoppning var att detta skulle ske på bred front i Bonn. Om Argentina gjort så är en tolkningsfråga, och värdlandet Fiji anger sig göra så – men någon formaliserad process för detta kommer inte i den stocktaking som ska ske 2018, med stor sannolikhet att det första mer generella tillfället för höjda ambitioner är år 2023.

Finansiella mekanismer: Vi visste att Parisavtalets artikel 6, om internationellt sammarbete, skulle bli en av de svåraste nötterna att knäcka. Det blir nu kanske det tydligaste exemplet på att man tog en kompromiss för att komma vidare; det enda man lyckats med är att få fram långa listor som ska förhandlas längre fram. En anledning att det är svårt är att frågan så tydligt kopplas till kompensationsmekanismer – om de som t.ex. minskar sin oljeproduktion ska få någon form av ersättning – som förhandlas separat. Nu ska ordförandeskapet för det rådgivande organet för vetenskap och teknik (SBSTA) föreslå en text att förhandla under nästa session i maj – på nästa COP i november ska allt vara klart.

Skador och förluster: Som vi skrivit tidigare så är frågan om  skador och förluster känslig på klimatförhandlingarna (läs också ”Vad får Fiji?”), och många SIDS (små ö-riken) och miljöorganisationer insisterade på att den skulle kopplas tydligare till Parisavtalet med ett eget förhandlingsspår. Till slut enades man om en “expert dialog” våren 2018 och Fiji lanserade “InsuResilience Global Partnership” där näringslivet avser utöka klimatrelaterad försäkring till 400 miljoner fattiga till år 2020.

Gemensamt men differentierat ansvar: ansvarsfördelning är en slags metafråga för nästan alla förhandlingsspår; hur mycket ska olika parter göra? Principen om gemensamt men differentierat ansvar – som ingår i Parisavtalet – anger att alla har ett ansvar att bidra till minskad klimatpåverkan och bättre klimatanpassning, men avtalet är också ”under Konventionen” och i den mer övergripande kappan för klimatarbetet finns uppdelningen mellan Annex 1, 2 och non-Annex länder, innebärande att stora delar av världen inte behöver ha kvantifierbara klimatåtaganden. Som klimatminister Lövin påpekade, har vi på COP23 på många områden återgått till denna uppdelning, som kommer att försvåra för COP24.

Sammantaget betyder detta att klimatförhandlingarna är räddade för denna gång. Men kompromisserna är för vaga och otydliga för att kunna ses som särskilt stora framsteg för klimatet – och många av årets kompromisser innebär att problemen är skjutna framåt i tiden, inte att de är lösta.

Lövin betonar svensk klimat-enighet, skärper målet informellt

Det sägs att all politik är lokal, och det gäller definitivt stora delar av klimatförhandlingarna. Även om klimatfrågan är global, har positioneringarna, utspelen och de finansiella åtagandena en klar koppling till hur det landar med hemmapubliken. Trump är det kanske tydligaste exemplet på det; när han sade nej till Parisavtalet var det för att hösta in beröm i Pittsburgh – andra är inte lika tydliga men samma logik gäller.

Det finns säkert partipolitiska skäl att hemmavid betona de delar man är oeniga om, men på klimatmötet är det unika inte bara de tuffa målen, utan också den breda enigheten (SD är det enda partiet som inte står bakom målet) inom politiken, med näringslivet och med intresseorganisationerna (se artikel från Sydsvenskan här).

Därför var det mycket glädjande att på regeringens sidoevent i Nordiska Paviljonen höra klimatminister Isabella Lövin så starkt lyfta fram den breda enigheten bakom målet, förstärkt av de klimatpolitiska talerspersonerna från moderaterna och miljöpartiet, Maria Malmer Stenergard respektive Stina Bergström, och Naturskyddsföreningens ordförande Johanna Sandahl. Att näringslivet var frånvarande i panelen ska inte tas som en stark signal – visserligen är Svenskt Näringsliv som organisation mot klimatmålen, men mycket stora delar av näringslivet står bakom. Denna enighet och att civilsamhället i hög utsträckning används som garant för att målen ska nås, betonades också av Laurence Tubiana, som ledde klimatförhandlingarna i Paris och betonade vikten av att enskilda länder som Sverige går före och hur inspirerande det kan vara.

Innehållsmässigt var det värt att notera att Lövin uttryckte Sveriges mål som ”Världens första fossilfria välfärdsstat” och en gång ”världens första fossilfria land”, samt ”carbon neutral 2045”. Detta är skärpningar som man som klimatengagerad har anledning att applådera; det officiella målet i regeringsförklaringen är ”En av världens första fossilfria välfärdsstater” respektive ”nettoneutral”. Samma skärpningar har vi hört från miljöministern och från socialdemokraterna, så nu tycks det vara etablerat.

Marknadsförhandlingarna (artikel 6): ett halvt steg framåt men de tuffa förhandlingarna kvarstår

Parisavtalet möjliggör för länder som vill länka sina utsläppsmarknader eller handla med utsläppskrediter att samarbeta för att uppnå sina utsläppsmål (artikel 6). Sedan Parisavtalet antogs har dessa förhandlingar gått trögt.

Under årets klimatförhandlingar skulle fokus ligga på innehåll, men det har istället hamnat på struktur. Förhandlingarna fick ett dramatiskt slut på tisdagen efter att Arabgruppen under två dagar kidnappat beslutstexten i syfte att få ut mer av processen i den förhandlingsgrupp som hanterar skador och förluster. Det hela slutade med en kompromiss som för vidare de små framsteg som gjorts i Bonn, men i betydligt mindre avancerade än vad de mer ambitiösa länderna önskat. Det ökar tidspressen att slutföra förhandlingarna till nästa år eftersom artikel 6 utgör en viktig del av regelboken som då ska antas.

Idag har omkring 40 länder och över 20 regioner satt ett pris på koldioxid. Tillsammans täcker dessa nästan 12% av de globala koldioxidutsläppen. Hälften av alla ländernas klimatlöften (NDC) innehåller prissättning på koldioxid, som exempelvis koldioxidskatt eller utsläppshandelssystem, som ett verktyg att uppnå sina klimatmål. Hur artikel 6 operationaliseras får konsekvenser för hur handel med utsläppsenheter mellan olika länders och regioners handelssystem kan bedrivas, samt för hur en form av marknad för utsläppskrediter, likt CDM som enligt Kyotoprotokollet gör det möjligt för länder att finansiera och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som görs i andra länder.

Tre paragrafer under artikel 6 ligger på dagordningen och har diskuterats under klimatförhandlingarna i Bonn. De är ”internationellt överförbara utsläppsminskningar” (artikel 6.2) och en ”mekanism för att bidra till utsläppsminskningar och stöd till hållbar utveckling” (artikel 6.4) som upprättats av Parisavtalet. Därutöver är ”icke-marknadslösningar” (artikel 6.8) en del av diskussionen. Den är mer marginell då den var ett krav från Bolivia för att få till de andra delarna av artikel 6, men ingen (inte ens Boliva) har klart för sig vad den egentligen innebär.

Istället för innehåll har fokus i Bonn legat på struktur. Varje dagordningspunkt har fyllts med långa listor på rubriker och element som anses höra hemma under de olika delarna. Listorna är upp till 26 sidor långa, så de kommer behöva rensas upp. När det i måndags blev dags för beslutstexten gällde den största stridsfrågan huruvida ett mandat skulle ges till undergruppens ordförande att göra ett förslag på innehåll att fylla dessa rubriker och underrubriker med, som ska utgöra basen för när innehållsdiskussionen börjar i maj nästa år.

Arabgruppen, som består av 22 oljeproducerande länder, inledde med att sätta sig på tvären, vilket ledde till att förhandlingarna drog över tiden med mer än ett dygn. Det Arabgruppen egentligen var ute efter var att få till en överenskommelse i den parallella förhandlingsgrupp som hanterar skador och förluster, där Arabgruppen driver att de ska få kompensation för uteblivna inkomster på grund av att Parisavtalet kan leda till att de säljer mindre olja. EU kunde tillslut presentera en kompromiss som hamrats fram tillsammans med Arabgruppen, de minst utvecklade länderna (LDC), Brasilien och USA. Kompromissen innebär att de små framsteg som gjorts under dessa dagar förs vidare till nästa förhandling och att ett mandat ges till undergruppens ordförande att lägga fram ett förslag på innehåll för det skelett till struktur som diskuterats i Bonn. Mandatet är dock svagare än vad exempelvis EU, Kanada, och andra ambitiösa länder önskade och backar ett par steg i processen vilket kommer att öka trycket på att komma längre i de få förhandlingar som är planerade under kommande år fram till COP24 i Katowice, där förhandlingarna ska avslutas.

För innehållsförhandlingarna som börjar under mellanmötet i Bonn i maj är det viktigt att regelboken slår fast ett antal principer, exempelvis:

  • Vad respektive paragraf ska innehålla och hur de ska fungera.
  • Hur miljöintegriteten säkerställs. Detta är en viktig fråga för EU. Här gäller det att ha robusta bokföringsregler för att garantera att ingen dubbelräkning sker, och att åtgärderna leder till verkliga utsläppsminskningar.
  • Hur klimatlöftena (NDC:erna) ska kvantifieras. Parisavtalet introducerar en ny värld där alla länder, inte enbart de utvecklade länderna, har skyldigheter att bidra till att uppfylla klimatmålet. Men alla NDC:er har inte samma form.
  • Hur styrningsstrukturen ska se ut och vilken detaljnivå den ska ha. I vilken utsträckning ska processen vara FN-styrd, och hur mycket är upp till de inblandade länderna att kontrollera själva.
  •  Vilka inträdesregler det ska vara, och huruvida de ska vara samma för alla eller inte.
  • I vilken utsträckning begreppet hållbar utveckling ska tas hänsyn till och hur.
  • Hur det instrument som ska efterträda off-settingmekanismen CDM, som kan användas för länder att uppfylla sina utsläppsmål genom investeringar i andra länder, ska se ut och fungera.

Erfarenheten från slutförhandlingen visar att denna fråga hänger ihop med andra parallella förhandlingsfrågor, som skador och förluster. Länder som vill komma framåt enligt Parisavtalets tidtabell har stor press på sig att förhandlingarna leder till resultat. När det finns länder som tvärtom inte har något att förlora på om förhandlingarna misslyckas är en paketöverenskommelse att vänta nästa år i Katowice. Den stora frågan blir i vilken utsträckning länder som är intresserade av att så småningom länka sina utsläppsmarknader får igenom sina prioriteringar, och hur mycket det kommer att kosta för att få med sig de ointresserade länderna på en överenskommelse.