COP25: Om inte Brasilien, så vem?

Vad sker i kölvattnet av att Brasilien dragit tillbaka sitt erbjudande om att anordna nästa års COP. Vi rätar ut frågetecknen.

Bakgrund: ordförandeskapet roterar mellan FN:s fem regioner (Afrika, Asien, Latinamerika och Karibiska övärlden, centrala och östra Europa samt västra Europa och övriga). Varje region föreslår själva en värdnation. Varje COP diskuterar sedan förslagen till kandidatur och beslutar om vart nästa COP skall hållas. Normalt inkommer endast ett förslag, ett förslag som välkomnas av COP. Om inga förslag inkommer arrangeras COP automatiskt – i enlighet med paragraf tre i de processregler som tillämpas – på platsen för Sekretariatets högkvarter, det vill säga i Bonn.

Att arrangera en COP är ingen enkel uppgift. I Sverige har det återkommande diskuterats om vi ska erbjuda oss att vara värdnation. Viljan finns, men slutsatserna från dessa diskussioner har hittills varit att Sverige saknar de förutsättningar som krävs för att kunna arrangera ett så omfattande möte. För att ge ett mått på omfattningen: antalet delegater som nominerats till mötet i Katowice överstiger 20,000.

Innebär Brasiliens tillbakadragande av sitt erbjudande nästa möte sker i Bonn? Det hade varit en naturlig slutsats givet de enorma utmaningar som det innebär att nu, med knappt ett år kvar till nästa COP, tackla uppgiften. Det får också stora budgetimplikationer; att arrangera en COP är långt från gratis.

Trots dessa utmaningar har fler länder från Latinamerika och den Karibiska övärlden visat sitt intresse för att arrangera COP25. Hittills har ett land, Costa Rica, officiellt erbjudit sig att vara värdnation. Men fler röster har hörts i informella diskussioner.

Hur denna situation sedan hanteras i praktiken är en öppen fråga. Vi kan inte förvänta oss att det land som slutligen tar sig an frågan kan lösa det helt på egen hand. Det troliga är att det kommer ske i partnerskap med andra organisatörer. Förutom de logistiska utmaningarna kostar det som sagt mycket pengar att arrangera en COP; Polen har lagt ut stora summer på sitt värdskap. Även på denna punkt är det troligt att den slutgiltiga värdnationen förmodligen söker stöd hos partners.

Katowicetåget är i rullning

Luften i Katowice är kall och sticker av föroreningar från koleldning i kraftverk och hushåll. Här, mitt i Polens kolmecka, är öppningsceremonin för årets upplaga av COP avslutad och ländernas öppningsanföranden är nyligen levererade. COP startade utan grus i maskineriet; tåget har satts i rullning. Vi har nu två veckor av klimatförhandlingar har att se fram emot.

Här följer ett avkoka från några av nyckelaktörernas öppningsanföranden:

EU: Det huvudsakliga målet för EU är att anta robusta regler för hur Parisavtalet ska implementeras. EU, i sitt anförande, mantlar också en självpåtagen ledartröja med referenser till att överprestera gällande utsläppsmålet för 2020, på god väg att möta 2030-målet, snabbstartat diskussioner om skärpta mål för 2050, och slagit världsrekord i klimatfinansiering 2017. Unionen understryker vikten av ambitionshöjning bland alla parter, transparens i rapportering av finansiering och utsläppsminskningar och behovet om att styra om finansiering i klimatvänlig riktning.

De små önationernas allians, AOSIS: ”Det saknas ord för att beskriva den frustration och rädsla som små önationer känner idag.” AOSIS öppnade konferensen med bedömningen att firandet av Parisavtalet var brådmoget. De påpekade att den nationalism som sedan 2015 spridit sig över världen ackompanjerats av en dagordning som går stick i stäv med Parisavtalets multilaterala anda och höga klimatambitioner. Alliansen underströk att dagens globala uppvärmning på cirka +1°C ger upphov till effekter till vilka AOSIS-länderna inte klarar av att anpassa sig till. Lika viktigt som en ambitiös regelbok anser AOSIS att det är med ett beslut om att Talanoa-dialogen ska leda till ambitionshöjningar. Likt EU understryker de också behovet av transparens, för att kunna utvärdera ”individuella länders uppfyllande av NDC:er och kollektiv progression för att begränsa uppvärmningen till 1,5°C”. AOSIS vill gå långt, med regler som gäller för alla länder och som möjliggör jämförande och aggregering, inte minst på utsläppssidan. Dessutom vill AOSIS föra in frågan om skador och förluster i Parisavtalets regelbok snarare än att behandla det som en separat spår.

G77 och Kina: ”En regelbok i obalans är inte hållbar.” G77 varnar för att de inte kan acceptera förhandlingar som rör sig framåt på vissa områden men inte på andra. De understryker att frågan om finansiellt stöd mognat för långsamt jämfört med övriga områden. De vill nu öka fokus på finansiering. Samtidigt som de inte ser med blida ögon på Gröna klimatfondens ”finansiella underskott” (det vill säga USA:s skuld till GCF) är de ändå glada över fondens nya påfyllnadsfas. Gruppen kan dessutom ”inte nog understryka att principen om gemensamt men differentierat ansvar måste upprätthållas” för att ett beslut om regelbok ska kunna nås i Katowice.

Afrikagruppen: Gruppen lade väldigt stort fokus på finansiering i sitt öppningsanförande. De uttryckte oro över obetalda skulder till GCF liksom onödigt tekniska förhandlingar i Klimatkonventionens finansieringskommitté, SCF. De vill se ett större och mer förutsägbart finansiellt stöd till fattiga länder. Afrikagruppen länkar frågan om finansiering till sin andra hjärtefråga, anpassning. Behovet av att klimatanpassa den afrikanska kontinenten är enormt och resurserna väldigt begränsade. I denna kontext nämns särskilt Klimatkonventionens nystartade förhandlingar om jordbruksfrågor som något positivt. Jordbrukssektorn kännetecknas av stora potential till integrerade anpassnings och utsläppsbegränsande projekt, en sektor som är av särskild betydelse för många afrikanska länder där jordbruket utgör drivkraften i ekonomin.

Några reflektioner från öppningsanförandena

Inga uttalanden är särskilt överraskande. EU fortsätter att understryka behovet av transparens. AOSIS trycker på 1,5°C, utsläppsreducering och skador och förluster. G77 värnar om differentierat ansvar och finansiellt stöd. Afrikagruppen är en röst för anpassningsfrågan, och att anpassning kräver finansiellt och lättillgängligt stöd.

Hur internt Klimatkonventionens arbete än kan tyckas vara sker det inte i isolation från geopolitiska kontexten. På detta finns både negativa och positiva exempel. Ukrainas och Rysslands uttalanden var av det giftigare slaget, en tydlig påminnelse om pågående geopolitiska dispyter. Ukraina ifrågasätter Rysslands rapportering av utsläpp från Sevastopol och Krimhalvön. Ryssland, å sin sida, gav en tydlig känga till Ukraina för att störa processen. Också USA fick sin beskärda del av kritiken. Ryssland, om än i förtäckta ordalag,  framställde USA som hycklare då de  involverade sig i förhandlingarna till försvar för Ukraina samtidigt som de vägrar betala sina skulder till GCF och hotar att dra sig ur Parisavtalet.

Men det finns också goda möjligheter att påverka Klimatkonventionen i en positiv anda genom ett aktivt engagemang i andra mellanstatliga organisationer och multilaterala forum. Sverige bör få en extra eloge för att täcka underskott i finansieringen för FN:s Klimatpanel och stå värd för författarmötet i Malmö, för att stödja FN:s generalsekreterare i ambitionen att genomföra ett bra högnivåmöte nästa år, för att som ordförande i styrelsen för Gröna klimatfonden lyckas initiera en ny påfyllnadsfas och för att trycka på EU att öka ambitionen i unionens klimatarbete. Det är varit viktiga pusselbitar för att smörja förhandlingarna under Klimatkonventionen.

Ett försiktigt stöd till de olika ordförandens gemensamma text har getts. Det är en text som försöker sammanfatta läget i förhandlingarna och föreslå text. De textförslag som getts är tydligt utformade som förhandlingstext. Även om det finns en paraplytext som säger att alla texter ska förstås som helhet har de, vilket är smart, delats upp i flertalet bilagor till paraplyet. På så vis finns åtminstone en teoretisk chans att en majoritet av texterna kan förhandlas, även om inte alla text accepteras som utgångspunkt till förhandlingar. Om strategin levererar återstår att se.

Slutligen: Icke-statliga aktörer har med framgång använt sig av Talano-dialogen och öka sitt inflytande över förhandlingarna. Det kommer bli svårt att lämna Katowice utan ett beslut som hänvisar till att det finns goda grunder för hur ambitionsnivån i ländernas klimatplaner kan höjas. Intressant att denna möjlighet getts och bra att den förvaltats av civilsamhället; ännu ett bevis på att ickestatliga aktörer är viktiga för den mellanstatliga processen och att det inte bara är fossillobbyn som kan mobilisera.

USA:s chefsförhandlare utsedd

USA har utsett en ny chefsförhandlare för COP24: Judith Garber. Valet signalerar att USA även fortsättningsvis kommer hålla en relativt konstruktiv ton i förhandlingarna.

USA:s delegation till COP24 kommer att ledas av Judith Garber, en högt uppsatt tjänsteman på utrikesdepartementets avdelning för havs-, internationella miljö- och klimatfrågor (Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, OES).

Garber har en bakgrund inom USA:s utrikesförvalnting, exempelvis med uppdrag i Lettland, Spanien, Tjeckien, Mexiko och Israel. Från och med 1 januari 2019 kommer hon att vara USA:s ambassadör på Cypern. Hennes tidigare erfarenhet av förhandlingar om multilaterala miljöavtal är lång, bland annat inom frågor om Arktis, om att begränsa ozonhålet samt om gränsöverskridande luftföroreningar.

Sedan Trump tillträdde har Garber haft olika funktion i USA:s förhandlingsdelegationer till COP, med en betydligt mer resonabel ton än sin chef. I Garbers delegation till COP24 ingår också Trigg Talley, chef för avdelning för global förändring på OES. Talley har lång erfarenhet från förhandlingar under Klimatkonventionen under Obamas tid som president i USA. Talley tjänade även under John Kerrys tid som USA:s utrikesminister med ansvar för förhandlingarna under Klimatkonventionen.

Trump har samtidigt meddelat fortsatt stöd för positionen att USA ämnar träda ut ur Parisavtalet snarast möjligast. Fram till dess fortsätter USA att förhandla om Parisavtalets regelverk med ambitionen att åstadkomma ” a level playing field that benefits and protects U.S. interests.

I ett historiskt perspektiv fortsätter USA:s förhandlingsdelegation, under Trump, att vara relativt liten. totalt skickar USA 44 personer till COP24. Det är nästan exakt lika många representanter som ingår i den Svenska delegation. Flera av dessa representanter, både i USA:s och Sveriges delegationer, deltar dock inte aktivt i förhandlingarna utan företräder länderna på andra aktiviteter i samband med COP.

Katowice öppnar i motvind

Med några få dagar kvar till öppnandet av FN:s klimatförhandlingar blåser det motvind för förhandlarna i Katowice. De globala utsläppen fortsätter att öka. Meteorologiska världsorganisationen rapporterar om nya värmerekord. Brasilien upphäver sitt avtal att arrangera COP25. Och det saknas fortfarande en formell förhandlingstext för Parisavtalets regelbok.

Målet för årets förhandlingsomgång är framförallt att leverera en ambitiös regelbok för Parisavtalets genomförande. Regelboken ska precisera hur avtalets alla pusselbitar ska fungera och haka i varandra; vad de framtida klimatplanerna ska innehålla, hur olika aspekter av klimatarbetet ska mätas och rapporteras, vilken typ av uppföljningsmekanism som ska sjösättas, hur handelsmekanismen ska fungera, vad klimatfinansiering betyder och hur finansieringen ska skalas upp, med mera.

Det är ett tufft uppdrag. Parisavtalet blev både överraskande ambitiöst och omfattande. Att enas om hur alla länder tillsammans, men på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter, ska bidra till att uppfylla avtalets målsättningar är en herkulisk uppgift. Uppgiften blev inte lättare av att tiden avsatt till förhandlingar blev oförutsett kort. I Paris antogs målet att ha ett förslag till regelbok klart i samband med den första partskonferensen för medlemmarna till avtalet, CMA1. Helt oväntat trädde Parisavtalet i kraft redan 2016. CMA1 öppnades därför redan parallellt med COP22, mindre än ett år efter att Parisavtalet antagits. Det var åtminstone fyra år tidigare än många bedömare hade förutspått.

Någon tillstymmelse till regelbok fanns naturligtvis inte klar redan till år 2016. CMA1 stängdes därför aldrig. Det finns därmed fortfarande chans att anta regelboken under CMA1, som nu är inne på sitt tredje mötesår. Men uppgiften underlättas inte av att det fortfarande saknas en formell förhandlingstext. Det ser därför mörkt ut. Men det finns också ljusglimtar. Flera informella texter har först framåt i processen. Det normala är annars att informella texter inte överlever ett möte om de inte formaliseras. Eftersom mandat givits för att låta dessa informella texter föras vidare mellan mötena finns nu en stor mängd byggstenar att använda sig av för att bygga regelboken i Katowice. Det rör sig inte om förhandlade texter, men det utgör ett embryo till kommande beslut.

Många minns säkert med skräck hur förhandlingarna om Kyotoprotokollets regelbok kollapsade i Haag år 2000. Det finns naturligtvis en risk för formell kollaps också i Katowice, det vill säga att förhandlarna blir så osams att de inte ens kan komma överens om att de inte är överens. I så fall kan dagordningarna inte stängas och då måste mötet bordläggas för att återupptas senare, under 2019. Risken för kollaps är dock relativt liten. Det är troligare att Katowice kommer leverera en rad förtydliganden om regelbokens inriktning samt mandat för ytterligare förhandlingar. Förmodligen innebär det att CMA1 kommer förlängas ytterligare något eller några år. I slutändan är det troligast att regelboken antas först 2020.

Det polska ordförandeskapet för COP24 kan hittills inte beskyllas för att ha överpresterat. Det är å andra sidan knappast någon som hade förväntat sig en utomordentlig ansträngning under polsk ledning. Landet har länge bromsat ambitionsnivån i EU:s klimatpolitiska arbete och planerar aktivt för ökad kolproduktion. Polens president Andrzej Duda är en i mängden av högerpopulistiska politiker som på senare år vunnit alltmer politiskt inflytande. En av deras gemensamma nämnare är en minst sagt ljum inställning till aktiv klimatpolitik.

Förhoppningarna på ett progressivt Brasilianskt inkommande ordförandeskap har också kommit på skam. Det smolk som Trump strött glädjebägaren efter Parisavtalet, i och med att han annonserade USA kommande utträde, har spätts på av Brasiliens nyvalde presidenten Jair Bolsonaro. Även om Bolsonaro knappast har mandat att föra Brasilien ut ur Parisavtalet har landet drastiskt ändrat riktning i klimatfrågor. Förutom en ambition att öppna Amazonas för exploatering har det i dagarna rapporterats om att Brasilien drar sig ur avtalet att arrangera COP25. Landets utrikesminister anför budgetbesparingar som den främsta anledningen till att bryta avtalet, men beslutet ses av många snarare som en flört med den tillträdande presidenten.

Snålblåst och motvind präglar alltså upploppet inför Katowice. Men än finns det hopp om framgång. I stort sett alla länder står fortsatt enade bakom Parisavtalet och klimatförändringarna tas på största allvar. Förhandlingar med krav på att fatta beslut i konsensus präglas dessutom alltid av att vara långsamma och snåriga. Men när besluten väl utkristalliseras omgärdas de av största möjliga legitimitet bland de förhandlande parterna. I sådana processer är det därför vanligt att besluten efterlevs. Med denna vetskap i bagaget är det ingen katastrof att vänta ytterligare ett par år på regelboken. När den väl är på plats är den förhoppningsvis relativt ambitiös och helt säkert väl förankrad bland avtalets kontraktsparter. En inkluderande process borgar för en effektiv implementering.

Hur tar man sig till COP24?

Att ta sig från Sverige till Katowice utan att flyga är inte så svårt, dyrt eller tidskrävande. Här är några förslag på resrutter.

Vi hoppar över den inrikes delen av resan i Sverige eftersom vi inte vet varifrån du vill resa. Vi skriver inte heller något om hemresan, eftersom det i princip är samma väg fast omvänt. Inte heller bryr vi oss om resor inom Katowice; det ger sig självt när du kommer dit!

Karlskrona-Gdynia-Katowice: Detta är vårt val; det är smidigt och har relativt låg klimatpåverkan. Från Karlskrona går varje kväll en färja 19.30 och en 23.59 till Gdynia i Polen, därtill en degfärja 08.30. Vi tar 19.30-färjan, eftersom den anländer 7:30 vilket är tidigt nog för 8:25-tåget Gdynia-Warszawa, där det ankommer 11:49. 12:14 går direkttåget till Katowice, som är framme 15:51. Tar man den senare färjan, så är man i hamn 10.15 och hinner då med direkttåget 11.15 till Katowice, där det ankommer 17:16. Mellan Gdynia hamn och tågstationen Gdynia Glowna kan man ta buss F och ett antal andra bussar, men det har inte klaffat för oss utan vi har tagit taxi för ca 15 Zloty.

Nynäshamn-Gdynia-Katowice: Från Nynäshamn går Polferries färja 18.00 och ankommer dagen efter klockan 12.00, alla dagar utom söndagar. Eftersom färjedelen är längre, är också klimatpåverkan klart högre än om man tar tåget största möjliga del av sträckan. Man tar sedan 13:18 direkttåget till Katowice, som är framme 19:10.

Ystad-Swinoujscie: Polferries färja går flera gånger varje dag mellan Ystad och Swinoujscie i västra Polen. Denna rutt har troligen lägst klimatpåverkan, eftersom färjedelen är kortast och tågdelen längst.  Färjan 22:45 är bäst, eftersom den är framme 06:15 nästa morgon, medan färjan 17:00 är framme 23.30 utan vidare förbindelser, och färjan 13:45 som är framme 19:45 också innebär att man måste övernatta i Polen på vägen till Katowice. Man hinner lätt med tåget 08:28 till Szczecin Dabie, framme 09:58, avgång 10:06 till Wroclaw Glowny, ankomst 14:50, avgång 15:00 till Katowice, ankomst 17:14.

TT-line seglar Trelleborg-Swinoujscie med ungefär samma avgångstider som från Ystad, och därmed samma anslutningståg. Men här finns också en intressant dagfärja på lördagar kl. 9.30, söndag och måndag kl. 8.00 och onsdag kl. 9.15, med ankomsttid kl. 14.00 respektive kl. 16.00. Då hinner man med god marginal med nattåget 19.44 som är framme 07.52 i Katowice, utan byten.

Färjan bokas på stenaline.se eller polferries.se. Priset varierar mycket beroende på tillgång, men också på hur bekvämt du vill resa.

Det går också att ta tåget hela vägen, utan färja. Man åker då Köpenhamn-Hamburg-Berlin-Poznan-Katowice. Om man åker från Köpenhamn 07:35, med byte i Hamburg 12.16, Berlin 14:28 och Poznan 17:23 så är man i Katowice 22.50. Alla andra avgångar innebär en övernattning på vägen.

Snabba tåget Gdynia-Katowice kostar Zl 149, exakt hälften om man tar det långsammare tåget 7:53-17:14. Vi köper biljetterna på stationen men de kan också bokas en månad i förväg på intercity.pl. Andra sajter dyker upp om man googlar polsk järnväg, men de förmedlar biljetter och tar betalt för det – en helt onödig tjänst. Med tåg hela vägen blir kostnaden drygt €200 från Köpenhamn, och resan bokas enkelt på bahn.de, men slå gärna en signal till DSB Kundecenter Udland på +45 70 13 14 18 så hittar de ibland billigare lösningar.

Det går också att ta elbilen till Polen. Men de stolta ambitionerna att nå en miljon elbilar 2020 (se 2030-sekretariatet.se/polen) motsvaras inte av laddinfrastruktur än. Teslas Superchargers finns bara på fyra ställen, varav en är i Katowice (se tesla.com/findus/list/superchargers/Poland), vilket man enkelt når genom att ladda i Poznan på vägen. Uppladdning.nu redovisar ett par laddstationer i Gdansk och Lodz, och ev-charging.com redovisar ännu färre. Dessutom är elen i Polen huvudsakligen kolkraftsdriven, så det finns goda skäl att låta elbilen stanna hemma denna gång. På liknande sätt förhåller det sig med gasbilen; i Sverige är det huvudsakligen förnybar biogas, i Polen nästan enbart fossil naturgas. Ta tåget!

Brasilien: Destruktivt klimatarbete väntar – men de stannar i klimatavtalet

Högerpopulisten Bolsonaro valdes till Brasiliens nya president, med 55 procent av rösterna. Det är inte minst ur klimatperspektiv djupt oroande; hans förståelse för klimathotet tycks mycket begränsat och han verkar vilja skövla stora delar av den för klimatet så viktiga urskogen i Amazonas. Men Brasilien är inte på väg att lämna Parisavtalet och omvärlden kan bistå i att minska skadeverkningarna.

Brasilien: En nyckelspelare i klimatet

Brasilien har en nyckelroll i att hejda klimatförändringarna, främst genom att huvuddelen av Amazonas regnskog och Cerrados savann finns här. De är båda helt avgörande kolsänkor, vars roll blir allt viktigare i takt med att vi alltmer måste fånga in koldioxid som redan  har släppts ut till atmosfären.

Brasilien är världens sjunde största utsläppare av växthusgaser, till stor del beroende på det intensiva jordbruket och avskogningen (om EU räknas som individuella länder istället för gemensamt, är Brasilien världens sjätte största utsläppsland). Men mellan 2004 och 2012 skärptes skogsskyddet, både legalt och i praktiken, och det fick effekt. Avskogningen minskade med över 80 procent, mer än 30 000 kvadratkilometer av skogen räddades och drygt tre miljarder ton släpptes inte ut i atmosfären. Arbetet tänks fortsätta, med planen att de kommande åren plantera mer än 70 miljoner träd i och kring Amazonas och därigenom öka upptaget av koldioxid.

Därtill är Brasilien en av världens ledande tillverkare av hållbara biobränslen, inte  minst den etanol som sålts även i Sverige och som har en minskad klimatpåverkan med uppemot 80 procent jämfört med den fossila bensin den kan ersätta.

Ny, destruktiv politik
Under de senaste åren, med den högerpopulistiska regeringen under president Temer, har avskogningen åter ökat, med 29 procent mellan 2015 och 2016. Det särskilda skyddet för Amazonas togs också bort för en yta motsvarande Portugals storlek. Det ledde till att de klimatpåverkande utsläppen ökade med 8,9 procent 2016, trots att landet befann sig i recession. Climate Action Tracker varnar också för att det troligen fortsätter på denna inslagna väg, inte minst eftersom budgetanslaget för miljö och klimat halverats de senaste åren.

Kommande presidenten Bolsonaro har i sin valrörelse utlovat att öppna upp Amazonas för gruvindustrin och det storskaliga jordbruket, genom mindre begränsningar för markanvändning och avskogning och mindre respekt för ursprungsbefolkningars marker.

Fores samarbetspartner, amerikanska Environmental Defense Fund varnar för att det kan leda till att Amazonas närmar sig en punkt där stora delar av skogen omvandlas till savann, vilket skulle förändra regnmönster över Brasilien och påskynda både klimatförändringarna och effekterna av desamma.

Parisavtalet: Brasilien stannar
1992 var Brasilien värd för den globala hållbarhetskonferens (Rio-konferensen) som skapade FN:s ramkonvention om klimatförändringar, där Parisavtalet är en fortsättning. Brasilien ratificerade avtalet i september 2016, vilket var ett viktigt steg för överenskommelsen, där det krävdes minst 55 länder som representerade minst 55 procent av de globala utsläppen för att avtalet skulle träda i kraft. USA och Kina, de två länder som släpper ut mest växthusgaser, anslöt sig formellt till avtalet i precis samma veva, och Brasiliens ratificering öppnade för att många andra snabbt växande utvecklingsekonomier också skulle göra det.

I klimatförhandlingarna har Brasilien en lång tradition av att vara en progressiv kraft som söker kompromisser mellan utvecklade länder och utvecklingsländer enligt den uppdelning som fanns i Kyotoprotokollet och som delvis lever kvar i förhandlingarna. De har exempelvis varit mycket mer öppna för villkorslösa klimatmål än Indien och Sydafrika.

Hör även vår klimatexpert Mattias Fridahl i Vetandets värld; Brasilien, Bolsonaro och klimatet.

Brasilien har i sitt NDC-åtagande enligt Parisavtalet utlovat utsläppsminskningar med 37 procent till år 2025 och med 43 procent till år 2030, i båda fallen jämfört med 2005. Eftersom målen är inkonditionella, dvs de förutsätter inte att andra t.ex. finansierar dem, får de ses som rätt kraftfulla.

Att Brasiliens lagstiftare redan har ratificerat landets åtagande är troligen en viktig del i att Bolsonaro i valrörelsens slutskede ändrade sitt besked från att Brasilien skulle lämna avtalet, till att de blir kvar – den kommande presidenten har svag förankring i parlamentet. Men om hans politik leder till ökad avskogning blir klimatmålen mycket svåra eller omöjliga att nå.

Klimattryck från omvärlden
Analytiker menar att mycket av Bolsonaros klimatmässigt mest destruktiva politik får svårt att förverkligas, eftersom omvärlden inte accepterar den. Brasiliens storskaliga lantbruk är starkt beroende av utrikeshandeln och om t.ex. EU skulle införa restriktioner mot brasilianska produkter för att klimat- och miljöhänsynen är för dålig, så är det så dåligt för affärerna att en ökad tillgång till mark väger lätt i jämförelse. EU står för de största investeringarna i Brasilien och är den näst största handelspartnern.

Det finns också en direkt ekonomisk fördel av att vara kvar i Parisavtalet, där Brasilien förväntas bli en av de största mottagarna av medel från t.ex. gröna klimatfonden. Dessa medel är inte tillgängliga på samma sätt om man lämnar avtalet, och kan också åtminstone delvis äventyras med en alltför klimatmässigt destruktiv politik. Det gäller i än högre grad bilaterala finansieringar, där särskilt Tyskland och Norge har bistått med stora summor för att skydda Amazonas.

Informellt har det också talats om att Brasilien ska vara värd för 2019 års FN-klimattoppmöte COP25, vilket flera bedömare nu menar knappast blir av om Brasilien i praktiken backar från sina klimatåtaganden. Här är vår bedömning mer försiktig; FN har genom åren haft stor tolerans med högutsläppsländer när man har valt COP-värd, och det är inte ens säkert att det finns andra alternativ.

Slutsats: Skadar, men förstör inte
Att världens sjunde största utsläppsland får ett klimatmässigt mycket svagt eller direkt destruktivt ledarskap är förstås oerhört allvarligt. Det är särskilt illa att det sker precis när hela världen behöver höja ambitionerna och öka takten i omställningsarbetet.

Men det hotar inte FN:s klimatprocess – den klarade Trump och den klarar detta. Och mycket av det värsta som den tillträdande presidenten hotade med i valrörelsen kan omvärlden bidra till att det inte förverkligas.  

Mattias Goldmann

Läs mer:
Läs Brasiliens klimatåtagande till Parisavtalet här

Läs Climate Action Trackers bedömning här 

Läs Seegs bedömning av Brasiliens klimatpåverkande utsläpp här

Läs åtta tidigare brasilianska miljöministrars kritiska öppna brev om Bolsonaro (på portugisiska) 

 

Bainimarama: ”Uppriktigt sagt, vi är inte redo”

”Uppriktigt sagt, vi är inte redo.” Med dessa ord öppnade ordförande Frank Bainimarama den extrainsatta förhandlingssessionen i Bangkok. Inget kunde vara mer sant.

Om tre månader ska världens länder samlas i Katowice för att anta Parisavtalets regelbok. Målet för den extrainsatta förhandlingssessionen i Bangkok var att enas om en förhandlingstext till regelboken, vilken skulle kunna ligga till grund för att söka kompromisser i Katowice senare i år. Förhandlarna i Bangkok bommade målet.

En anledning är de överfulla dagordningarna. Regelboken förhandlas av flera organ som jobbar parallellt. Dessutom har varje organ mer eller mindre överfulla dagordningar. Uppgiften att koordinera denna process är nästan övermäktig. Vissa stater kräver att alla frågor gör framsteg i gemensam takt. Detta, menar de, eftersom frågorna är så intimt sammankopplade. Uppföljning av staternas löften, till exempel, hänger på vilken information som löftena ska innehålla. Dessutom kopplar uppföljning till frågor om hur informationen ska samlas in, exempelvis hur utsläppsminskningar ska mätas. På ett liknande sätt är frågan om utvärdering av staterna gemensamma ansträngningar, som kollektiv betraktat, kopplat till frågor om informationsdelning och exakt vad som ska utvärderas. Det rör sig dessutom om mängder av olika information: olika typer av genomförda samt tilltänkta stödåtgärder, inklusive finansiella flöden, samt anpassningsåtgärder och utsläppsminskande åtgärder.

Sessionen i Bangkok var ändå inte helt misslyckad. Även om det fortfarande inte finns någon förhandlingstext har pusselbitarna till en sådan blivit tydligare. Konfliktlinjerna har klarnat. Det gör det lättare för förhandlarna att förstå varandras positioner. Inte helt överraskande rör det sig om konflikter med lång historik, konflikter som dolts bakom Parisavtalets vaga formuleringar och luftiga löften. Nu, när förhandlarna tvingas bli konkreta kring vilka regler som ska styra avtalet, flyter dessa dolda konflikter åter upp till ytan.

Vi har tidigare rapporterat om konfliktlinjerna. I Bangkok blev två av dem extra tydliga:

  1. Finansiering. I kölvattnet av Trumps unkna klimatpolitik har en del stater börjat tala om brutna löften. Den afrikanska gruppen trycker därför på i förhandlingarna vilken information som rika stater ska dela angående tilltänkt, framtida finansiellt stöd. Gruppen vill att förhandlingarna ska röra sig framåt både vad gäller vilken information som ska delas (vad som ska mätas) och hur informationen ska rapporteras. De rika länderna föredrar att förhandla vad-frågan först (vad ska mätas och rapporteras) för att därefter diskutera hur-frågan (lämpliga rapporteringskanaler). Resultatet blir långa diskussioner om hur förhandlingsprocessen ska organiseras snarare än vad regelboken ska innehålla.
  2. Ansvarsfördelning. Än en gång är det tolkningen av principen om gemensamt men differentierat ansvar som spökar. De rika länderna menar att det inte ska gå en vattendelare mellan utvecklade länder och utvecklingsländer, något som kännetecknat Klimatkonventionen. Istället vill de se ett differentierat ansvar, med olika krav på olika länder, som baseras på kapacitet att agera. I en sådan modell ska alla länder dessutom  sträva efter att anta allt striktare åtaganden i takt med att kapaciteten ökar. En del utvecklingsländer, med Kina i spetsen, föredrar att ansvarsfördelningen även fortsatt ska vara olika för utvecklade länder och utvecklingsländer. De senare ska omfattas av lägre krav på vilken information som behöver delas och hur ofta den ska rapporteras in.

Totalt ligger över 300 sidor av text i knät på förhandlarna. Om förhandlarna, ur denna lunta, lyckas mejsla ut en regelbok som kan accepteras av alla parter återstår att se. Tiden talar emot att det ska lyckas. Med knappt tre månader kvar till sessionen i Katowice och mindre än en veckas formell förhandlingstid till förfogande ligger det nära till hands att hålla med Bainimarama, staterna är inte tillräckligt förberedda för att fatta beslut om regelboken i Katowice. Idag annonserades därför att sessionen startar redan på söndagen 3 december, en dag tidigare än planerat. Dessutom kommer intensiva, men informella, förhandlingar att hållas närhelst möjligt, inte minst i samband med G20, under Argentinskt ledarskap, samt den nu pågående Global Climate Action Summit i Kalifornien.

Slutrapport från Bonn: Bleka utsikter för ambitiös regelbok

Ännu en runda av FN:s klimatförhandlingar är avslutad. Under 30 april till 10 maj träffades nästan 2200 statsrepresentanter från 183 länder, främst för att diskutera Parisavtalets regelbok. Parisavtalet fastställer spelplanen. Nu förhandlas om spelets regler. Men förutsättningarna för att kunna fastställa en ambitiös regelbok senare i år är tyvärr fortfarande dåliga, även om Bonn-mötet fört arbetet framåt.

Ett rangligt regelverk utan tvärslåar: Det går att likna Parisavtalet vid en grund, ett fundament för fortsatt arbete. På denna grund byggs just nu ett regelverk inom vilket aktiviteterna för att genomföra Parisavtalet ska rymmas. I Bonn försökte staterna stabilisera en rad vingliga hörnpelare. Det handlar till exempel om riktlinjer för vad de nationellt beslutade klimatplanerna (NDC:erna) ska innehålla, hur klimatarbetet ska följas upp, hur anpassning och utsläppsreducering i fattiga länder ska finansieras och hur tvingande de olika reglerna ska vara för olika länder.

Alla vet att hörnpelarna relaterar till varandra. Samtidigt är många stater fortfarande obekväma med att slå fast olika tvärslåar som länkar samman pelarna och stabiliserar regelverket. Det gör arbetet ineffektivt. Istället för att bygga en slimmad men stabil konstruktion, med tydlig arbetsfördelning mellan grupperna och där hörnpelarna kan stöttas genom sammanlänkande stag, så står nu onödigt tjocka hörnpelare och vinglar var för sig, vilka alla kräver stor uppmärksamhet. Flera arbetsgrupper förhandlar alltså om liknande frågor med otydlig arbetsdelning.

Mellan ideal och mardröm: Idealet för Bonn var en förhandlingstext. Mardrömmen var fortsatta processrelaterade diskussioner om vägen framåt. Resultatet blev ett mellanting; konkreta förhandlingar om vad de olika förhandlingsparterna vill att en framtida förhandlingstext ska innehålla. I många frågor var staterna bekväma att gå från diskussioner om hur de ska diskutera till diskussioner om texternas innehåll.

Resultatet av Bonn blev alltså en långsam progression. Jag vill betona ordet långsam. I vissa fall rör det sig om att omorganisera texterna utan att ändra innehållet, så att strukturen och åsiktsskillnaderna blir tydligare, i andra fall rör det sig om att komma överens om verktyg för att förstå texterna. Dessutom har en hel del åsikter lagts till redan existerande listor. Konturerna har blivit tydligare. Åsiktsskillnaderna börjar utkristalliseras. Men helheten saknas fortfarande. Det finns fortfarande ingen tydlig byggplan i form av en förhandlingstext om regler som spänner över Parisavtalets alla komponenter.

En konkret framgång i Bonn var att flera grupper börjat koordinera arbetet mellan varandra. Koordineringen har tidigare legat i ordförandeskapets händer, med små befogenheter att komma med förslag om texternas innehåll. Att förhandlingsparterna nu visat ett större ansvar och vilja att ta ägarskap över koordineringen är bra.

Extrasession i Bangkok: Det faktum att det saknas tid för att hinna färdigställa regelboken för beslut i Katowice i december ledde också till ett beslut om att inrätta en extrasession. Mötet kommer hållas i Bangkok i början på september. Olikt Bonn-sessionen, där regelboken var i fokus men där även en rad andra frågor diskuterades, så ska Bangkok-mötet uteslutande fokusera på regelboken. Det är bra. Frågan är bara om det räcker med en extrasession. Det återstående arbetet är oerhört stort, och tiden väldigt knapp.

Bleka utsikter för ambitiös regelbok: Den textmassa som förs vidare från Bonn till Bangkok är oerhört omfattande. Hur den ska hinna tematiseras och reduceras i omfång, fogas samman till en helhet, formaliseras och slutligen förhandlas, för att ministrarna i slutet på Katowice-mötet ska kunna lösa återstående knäckfrågor och komma fram till ett konsensusbeslut, det är en olöst gåta. Tiden talar just nu emot regelboken.

Ytterligare en aspekt talar emot ett bra beslut i Katowice: det polska ordförandeskapet. Att Polen står värd för nästa beslutsmöte innebär att de har huvudansvaret för att organisera processen. Tyvärr har de hittills visat lågt intresse till innovativa grepp som kan stödja arbetet med att ta få regelboken på plats. Bara det faktum att förhandlingarna förlagts till en plats som lider stor brist på hotellrum försvårar processen. Men även i processen fram till Katowice saknas initiativ. Det skulle krävas en mångfald av aktiviteter mellan Bonn och Katowice för att öka förutsättningarna för ett bra beslut. På plussidan kan dock nämnas att Patricia Espinosa, FN:s klimatchef, istället klivit fram och tagit initiativ till sådana möten.

Ljuset i tunneln?: Mötet resulterade i åtminstone två stora framgångar.

  1. Att tillåta ordföranden för de olika förhandlingsorganen att förbereda en informell text med förslag till hur det fortsatta arbetet ska organiseras. Ordföranden har fått mandat att ta ett samlat grepp om samtliga frågor på dagordningarna.
  2. Att ordföranden för arbetsgruppen om Parisavtalet har fått mandat att utveckla ett verktyg som ska hjälpa staterna att komma överens om en text som grund till fortsatta förhandlingar.

Dragkamp och förhalning: Bonn-mötet var också intressant ur ett bredare perspektiv. USA och Kina har hamnat i en dragkamp om i vilken mån regelboken ska hänvisa till Klimatkonventionen eller isoleras som en produkt som enbart länkas till Parisavtalet. Även om det är svårt att säga med säkerhet så ser det ut som om denna dragkamp handlar om att göra det enkelt respektive krångligt för USA att lämna Parisavtalet. Kina vill bland annat hänvisa till Konventionens princip om gemensamt men differentierat ansvar. Det brukar de visserligen alltid vilja, och USA brukar alltid motsätta sig detta, men eftersom principen också finns inskriven i Parisavtalet hade det kunnat räcka med att hänvisa dit. Det kan alltså röra sig om ett försök från Kinas sida att öka transaktionskostnaden för USA att träda ut ur Parisavtalet, en uttalad ambition från den amerikanska administrationen.

Samtidigt fortsätter EU och lågt liggande önationer att stå vid rodret och driva på för regler som ökar ambition och transparens. Den informella koalitionen mellan EU och lågt liggande önationer är en frisk fläkt i en förhandlingsprocess som länge präglats av blockpolitik mellan utvecklade länder och utvecklingsländer.

Det finns också tydliga tecken på förhalningstaktik. Som vanligt är det Saudiarabien som kastar ankare. Saudiarabien har varit tydligt missnöjda med ett klimatrelaterat beslut som nyligen togs av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), mot deras vilja. I IMO går det att rösta om beslut. I UNFCCC gäller konsensus. Det missnöje som Saudiarabien känner över IMO-beslutet går nu ut över UNFCCC-processen, där Saudiarabien kan utöva vetorätt.

Bonn-mötet kan sammanfattas med några plus och minus:

+ Diskussion om texternas innehåll
+ Embryon till ökad koordinering mellan grupperna
+ Mandat att förbereda en text som spänner över alla frågor
+ Allokering av extra tid till förhandlingar innan Bonn

– Ingen förhandlingstext
– Utmanade långa och svåra informella texter
– Inaktivt polskt ordförandeskap
– Tydliga tendenser till förhalning

Katowice: Kommer vi få en regelbok på plats i Katowice? Nja. Troligtvis kommer vi se ett beslut i Katowice innehållandes grova ramar för en regelbok. Inom dessa ramar kommer det rymmas mängder med mandat till nya förhandlingar med nya deadlines. Beslutet kommer förmodligen inte, åtminstone inte redan i Katowice, ge den starka och detaljerade struktur som krävs för ett effektivt genomförande av Parisavtalet. Men väl utformat, med preciserade mandat till fortsatta förhandlingar, kan regelboken så småningom anta denna karaktär.

Stor konflikt inom G77

Konflikter mellan utvecklade länder och utvecklingsländer har länge delat klimatförhandlingarna i två läger. Dessa konflikt har institutionaliserats på alla möjliga och omöjliga vis. Exempelvis leds alla undergrupper av två personer med delat ansvar, en från utvecklade länder och en från utvecklingsländer. Det finns en misstänksamhet att de som leder förhandlingarna annars kan vrida dem till den ena eller den andra gruppens fördel.

Sedan i lördags har frågan om riktlinjer för hur information om anpassningsåtgärder ska kommuniceras (dagordningsfrågan om så kallade ”Adaptation Communications”) haft återkommande problem att röra sig framåt. Det har varit svårt att förstå varför. Det är det fortfarande, men idag har det otroligt tydligt att konfliktlinjen skär genom nya konstellationer. Utvecklade länder har låtit mikrofonen stå avslagen. Konfliktlinjen har istället skurit rakt igenom utvecklingsländernas stora förhandlingskoalition, den så kallade G77-gruppen.

Saudiarabien har skickat in en skriftlig partsinlaga, det vill säga sin åsikt i frågan, till förhandlingsgruppens ordförande. De vill se sitt perspektiv tydligt reflekterat i den informella text som ordföranden söker stöd för, som han vill skicka vidare till Bangkok. Saudiarabien ingår i G77. Men deras förslag möter motstånd bland andra medlemmar i G77-gruppen, inklusive Argentina som officiellt fört gruppens talan i denna fråga.

Vid ett av mötena för denna dagordningsfråga, då Saudiarabiens partsinlaga skulle diskuteras, valde Argentina att inte dyka upp. Det gjorde Saudiarabiens företrädare vansinnig. Anledningen är att det, enligt praxis, inte går att starta förhandlingar om det saknas representation från de stora förhandlingskoalitionerna. Eftersom Argentina, som företräder G77, inte behagade dyka upp fick Saudiarabien se sin fråga bordlagd. Detta alltså på grund av att företrädaren för en av de förhandlingskoalitioner som Saudiarabien själva ingår i inte kom till förhandlingsbordet. Att Argentina inte dök upp beror förmodligen på att de inte löst hur företrädare inom G77, som motsätter sig Saudiarabiens partsinlaga, inte hunnit koordinera hur de skulle föra fram sina åsikter.

Saudiarabien krävde att mötet skulle påbörjas med argumentet att det annonserats enligt konstens alla regler och att det var upp till förhandlingsparterna själva att välja om de ville delta eller ej. Mötet öppnades dock aldrig och Saudiarabiens delegation stormade upprörda ut ur rummet.

Senare på eftermiddagen träffades gruppen igen. Argentina deltog. Men eftersom G77 inte kunnat formera någon gemensam position pratade oppositionen till Saudiarabien istället genom Uruguay. I över en timme diskuterades hur Saudiarabiens inlaga skulle kunna reflekteras i dokumentet som ska föras vidare till Bangkok. Förslagen var många. Saudiarabien ville antingen att den ingick som en del av texten, som en bilaga till texten eller som ett eget dokument som refererades i texten. Uruguay motsatte sig alla typer av korsreferenser mellan den informella texten, som ska tjäna som bas för förhandlingarna i Bangkok, och Saudiarabiens inlaga. Även Afrikagruppen gav stöd till Uruguays position.

Vad handlar konflikten egentligen om? Vad står i Saudiarabiens inlaga? Jag vet inte. Men jag spekulerar att Saudiarabien vill att riktlinjerna för hur anpassningsfrågor ska kommuniceras innehåller möjligheten att kommunicera behov av stöd för att täcka ekonomiskt bortfall som uppstår till följd av global klimatpolitik. Klimatpolitiska åtgärder minskar nämligen efterfrågan på olja. Saudiarabien har länge argumenterat för att ekonomier, som på detta vis drabbas negativt av klimatpolitik, behöver stöd. Det är en fråga med stor negativ klang i förhandlingarna. Om Saudiarabien vill öka kopplingen mellan denna fråga och frågan om behov av anpassningsåtgärder, som har en mer positiv genklang, skulle konflikten inom G77 vara ett faktum.

Det här är bara spekulation. Men det visar på en växande utmaning för G77-gruppen: världen ser radikalt annorlunda ut idag än på 1960-talet, då gruppen bildades i syfte att öka fattiga länders inflytande i FN-förhandlingar. Idag är världen betydligt mer nyanserad, något som idag också blivit tydligt genom konflikten inom G77.

Som kontext kan notera: Saudiarabien är tydligt missnöjd med ett nyligen antaget beslut inom Internationella sjöfartsorganisationen. Detta missnöje, menar vissa, går nu ut över klimatförhandlingarna i Bonn genom att förhala arbetet under flera olika punkter på dagordningarna. Det gäller alltså inte bara frågan om riktlinjer för kommunikation av anpassningsåtgärder, även om det i denna fråga blev extra tydligt.