Viktiga frågor för COP24 i Katowice, december 2018

Klimatkonventionens 24:e partskonferens, COP24, hålls i Katowice 2–14 december 2018 med Polen som ordförandeland. Antagandet av Parisavtalets ”regelbok” står på dagordningen men risken är stor för ytterligare fördröjning.

Process

I överenskommelsen från Paris står att det första COP-mötet efter att avtalet trätt i kraft också ska fungera som det första mötet för Parisavtalets parter (CMA). Ikraftträdandet skedde överraskande fort. Redan 2016 stod Marocko därför värd för CMA1 i Marrakech, parallellt med COP22.

Denna positiva överraskning innebar också diplomatiska svårigheter. I Paris inrättades arbetsgruppen Ad hoc working group on the Paris Agreement (APA). Gruppens mandat är att förbereda Parisavtalets regelbok – som formellt kallas Parisavtalets arbetsprogram – för beslut vid CMA1. Regelboken innebär i praktiken en precisering av Parisavtalet med fokus på genomförande. Det rör sig bland annat om regler för mätning och rapportering av utsläpp, samt regler kring mekanismer för utsläppshandel. Vid CMA1 var länderna fortfarande långt från en överenskommelse. Det satte stor press på diplomatisk finess. Länder som då avsåg att ratificera Parisavtalet, men som ännu inte hunnit med detta, ville delta vid förhandlingar om reglerna under CMA1. Utan ratificering av Parisavtalet har en stat nämligen inte beslutsrätt i CMA.

För att kringgå denna problematik valde förhandlarna att öppna CMA1 i Marrakech men att inte stänga mötet förrän under COP24 i Katowice. Under tiden gav länderna APA ett mandat att fortsätta arbetet med Parisavtalets regelbok. CMA1-2 (del två av första sessionen) hölls under COP23 i Bonn och granskade hur arbetet med regelboken för Parisavtalet hade fortskridit. Målet var att ett förslag till regler skulle kunna antas av COP24 i Katowice. Denna ambition har dock kommit på skam.

Under COP24 är risken att ett svagt polskt ordförandeskap inte kan jämka samman parterna till en överenskommelse om Parisavtalets regelbok. Förarbetet inför COP24 lämnar mycket att önska. Det extrainsatta mötet i Bangkok sensommaren 2018 lyckades inte mejsla fram ett utkast till förhandlingstext som skulle kunna tjäna som underlag till förhandlingar i Katowice. Det är nu troligt att COP24 endast kommer ta förhandlingarna ett litet steg närmare en regelbok och att nya mandat till fortsatta förhandlingar kommer att ges.

Innehåll

Den uttalade ambitionen från COP22 i Marrakesh var att regelboken för Parisavtalet skulle vara färdigförhandlad och redo att antas under COP24 i Katowice. En färdig regelbok vore ett enormt framsteg för klimatarbetet men det har visat sig mycket svårt för parterna att komma överens. Stora intressekonflikter återstår att lösa, framförallt inom finnansering och ansvarsfördelning.

Vid sidan av en rad mindre möten är det sex större grupper som träffas med var sin dagordning (COP24, CMP14, CMA1-3, SBI49, SBSTA49 och APA1-7). Alla dagordningar hittas på http://unfccc.int/2860.php.

  • Riktlinjer för utformandet av NDC:er (t.ex. gemensamma tidsramar, SBI49 dagordningspunkt 5 samt vilken information som skall inkluderas i framtida NDC:er, APA1-7 dagordningspunkt 3a):Vid förhandlingarna inför Paris fanns inledningsvis en ambition om att ländernas bidrag skulle vara närmast identiskt utformade. Om inte förr blev det under COP20 i Lima 2014 uppenbart att länder inte var redo att ge upp sina olika preferenser för hur utsläppsmålen skulle räknas, vilket år som skulle utgöra basår med mera till förmån för gemensamma regler. Enligt Parisavtalet ska länder vart femte år rapportera in sina utsläppsmål, men det finns inga riktlinjer för över vilken period bidragen ska sträcka sig. USA har exempelvis som mål att till 2025 minska sina utsläpp med 26–28 procent jämfört med 2005 års nivå, medan EU:s mål är att minska utsläppen med 40 procent till 2030, jämfört med 1990 års nivå. Förhandlingar förs också om vilken typ av mål som olika typer av länder bör anta.

 

  • Marknader (SBSTA49 dagordningspunkt 11):CMA1-3 ska besluta om reglerna för ”internationellt överförbara utsläppsminskningar” och den ”mekanism för att bidra till utsläppsminskningar och stöd till hållbar utveckling” som enligt Parisavtalet ska upprättas. Det handlar i praktiken om handel med utsläppsenheter samt en form av marknad för utsläppskrediter, likt CDM som enligt Kyotoprotokollet gör det möjligt för länder att finansiera och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som görs i andra länder. COP24 ska föra diskussioner till exempel om hur dubbelbokföring mellan olika utsläppsenheter och -krediter undviks, hur det kan garanteras att krediter motsvarar verkliga utsläppsminskningar och hur handeln skall administreras.

 

  • Transparens, mätning och rapportering (APA1-7 dagordningspunkt 5):I tidigare avtal har det varit bindande för utvecklade länder att kontinuerligt rapportera nationella utsläpp till FN. Men flera länder, exempelvis Kina, har inte haft sådana krav. För att skapa trovärdighet i ett system där länder själva får bestämma sina utsläppsmål, krävs att länder kan vara säkra på att rapporteringen om huruvida andra länder når sina mål faktiskt stämmer. Enligt Parisavtalet och konsensus i Marrakech ska CMA1-3 besluta om regler för ett sådant system, där alla länder med flexibilitet utifrån det enskilda landets förmåga, kontinuerligt rapporterar in sina utsläpp. Detta är en fråga där diskussionen kring differentiering, som varit central för 25 års klimatförhandlingar, återigen kommer att vara i centrum. Vilka länder ska ha vilka krav på sig – och när ska länder förväntas agera enligt samma regler som de länder som nu räknas som utvecklade?

 

  • Genomförande och uppfyllnad (APA1-7 dagordningspunkt 7): CMA1.3 ska utforma riktlinjer för den kommitté som fått i uppgift att underlätta för länder att genomföra och uppfylla Parisavtalet. Denna kommitté är det närmaste Parisavtalet kommer en sanktionsmekanism, men det står tydligt att kommittén inte ska fokusera på att vara bestraffande.
  • Finansiering (SBI49 dagordningspunkt 15): Målet om att utvecklade länder från och med år 2020 ska mobilisera 100 miljarder USD årligen i klimatfinansiering ligger fast, men många utvecklingsländer kritiserar rika länder för att nuvarande finansiering är för låg för att ligga i linje med 2020-löftet. Det råder stor oenighet mellan utvecklingsländerna och de utvecklade ländernas räkenskaper på hur mycket pengar som mobiliserats eftersom ett gemensamt system för klassificering av klimatfinansiering saknas. De utvecklade länderna understryker även att löftet om att ”mobilisera” 100 miljarder USD per år inte ska förstås som ett löfte om 100 miljarder från offentliga medel utan att en mindre del offentliga medel kan användas som hävstång för privat klimatfinansiering. Hur begreppet klimatfinansiering ska förstås kommer att fortsätta diskuteras i Katowice.

Utöver detta är det troligt att åtminstone två frågor kommer få relativt stort utrymme på mötet:

  • Den globala översynen(APA1-7 dagordningspunkt 6) av länders bidrag, som ska genomföras 2023. Frågor som ska behandlas rör vilka källor till information som översynen ska använda och hur översynen ska gå till.

 

  • Perioden innan 2020 och den så kallade ”Talanoa-dialogen”: Flera stora utvecklingsländer har länge argumenterat för att utvecklade länder ska ta sitt historiska ansvar och leda klimatarbetet framåt. De har därför understrukit vikten av att rika länder agerar också innan Parisavtalets första NDC-period, som börjar 2020. Marrakech avslutades med att flera av dessa länder uttryckte besvikelse över att COP22 hade fokuserat för ensidigt på Parisavtalets regelbok. De vill därför se ett större fokus på diskussioner om att höja ambitionsnivån för perioden innan 2020 under COP23. En del av detta kan komma att utgöras av den så kallade ”Talanoa-dialogen.” Dialogen ska genomföras under 2018 för att samla erfarenhet från pågående klimatarbete och hur ambitionsnivån kan höjas. Det är fortfarande oklart vad resultatet av denna dialog ska bli (om det till exempel ska fångas i ett formellt COP-beslut eller om det endast ska leda till en sammanfattande rapport), något som lär bli en het potatis under COP24.