Viktiga frågor för COP23 i Bonn, november 2017

Klimatkonventionens 23:e partskonferens, COP23, hålls i Bonn 6–17 november 2017 med Fiji som ordförandeland. Parisavtalets regelbok står på dagordningen och formerna för den amerikanska administrationens deltagande utgör ett orosmoln.

Process

I överenskommelsen från Paris står att det första COP-mötet efter att avtalet trätt i kraft också ska fungera som det första mötet för Parisavtalets parter (CMA). Marocko stod därför värd för CMA1 i Marrakech förra året, parallellt med COP22.

Att mötet i Marrakech blev det första mötet för Parisavtalets kontraktsparter anses positivt och som resultatet av ett stort politiskt stöd för avtalet. Men det innebar också diplomatiska svårigheter. I Paris inrättades en arbetsgrupp som kallas APA – Ad hoc working group on the Paris Agreement. Gruppens mandat är att förbereda Parisavtalets regelbok för beslut vid CMA1. Det rör sig bland annat om regler för mätning och rapportering av utsläpp, samt regler kring mekanismer för utsläppshandel.

APA höll sitt första möte i maj 2016, och länderna är fortfarande långt ifrån en överenskommelse. Det satte stor press på diplomatisk finess under CMA1 i Marrakech, november 2016. Dessutom vill länder som avser, men ännu inte hunnit, ratificera Parisavtalet delta vid beslut om reglerna under CMA1.

För att kringgå denna problematik valde förhandlarna att öppna CMA1 i Marrakech, men att inte stänga mötet. På så vis kommer CMA1 att kunna fortsätta även under COP23, 2017, och vidare fram till dess att en överenskommelse nåtts. En liknande strategi användes vid COP6 i Haag, och i flera förberedande möten inför Paris.

CMA1-2 (del två av första sessionen) ska hållas under COP23 och granska hur arbetet med regelboken för Parisavtalet fortskrider, med sikte på att förslag till regler ska vara klara för att antas till COP24 i Krakow, Polen, december 2018. Genom att CMA inte övertar arbetet med regelboken från de andra arbetsgrupperna, och inte heller tvingas ta beslut i frågan eftersom dagordningen inte behöver stängas, så kan även stater som ännu inte ratificerat Parisavtalet, och därmed inte får delta i förhandlingar under CMA, vara med och förhandla om reglerna. Tanken är att det ska underlätta deras framtida ratificeringsprocesser, genom att öka delaktighet i de beslut som kommer att reglera hur avtalet fungerar.

COP23 blir också det första mötet efter att Donald Trump meddelat sin ambition att USA antingen ska omförhandla Parisavtalet eller, om det misslyckas, träda ut ur avtalet. Även om det i teorin blir närmast omöjligt för Trump att få USA att formellt lämna Parisavtalet under hans mandatperiod, utan att samtidigt också lämna Ramkonventionen, kan hans negativa ambition påverka förhandlingarna. Om Trump ger instruktioner om att omförhandla betydelsen av Parisavtalet genom förhandlingarna om dess regelbok så kan vi förvänta oss mycket svåra processer under COP23 i Bonn. I bästa fall prioriteras inte frågan av Trump och USA:s förhandlare kan då inta en mer passiv roll. I värsta fall blir USA en destruktiv kraft som gör ett redan svårt jobb än mer komplicerat.

Innehåll

Utöver de årligt återkommande frågorna, t.ex. om val av personer till olika uppdrag, budget och genomgång av nationalrapporter, så är det få frågor, direkt relaterade till Parisavtalet, som måste beslutas i Bonn. Vid sidan av en rad mindre möten så är det sex större grupper som träffas med var sin dagordning (COP23, CMP13, CMA1-3, SBI47, SBSTA47 och APA1-4). Parisavtalets regelbok ska vara färdigförhandlad till COP24 och CMA1-3 som hålls i Krakow i december 2018. Alla dagordningar hittas på http://unfccc.int/2860.php.

Ett antal frågeområden etablerades av Parisavtalet och är fortsatt aktuella i förhandlingarna om dess regelbok. Flera av dessa behöver smalnas av och ringas in under COP23 för att det ska finnas en rimlig chans att anta regelboken under COP24, vilket är den uttalade ambitionen från COP22 i Marrakech.

  • Riktlinjer för utformandet av NDC:er (t.ex. gemensamma tidsramar, SBI47 dagordningspunkt 5 samt vilken information som skall inkluderas i framtida NDC:er, APA1-4 dagordningspunkt 3a): Vid förhandlingarna inför Paris fanns inledningsvis en ambition om att ländernas bidrag skulle vara närmast identiskt utformade. Om inte förr så blev det under COP20 i Lima 2014 uppenbart att länder inte var redo att ge upp sina olika preferenser för hur utsläppsmålen skulle räknas, vilket år som skulle utgöra basår med mera till förmån för gemensamma regler. Enligt Parisavtalet ska länder vart femte år rapportera in sina utsläppsmål, men det finns inga riktlinjer för över vilken period bidragen ska sträcka sig. USA har exempelvis som mål att till 2025 minska sina utsläpp med 26–28 procent jämfört med 2005 års nivå, medan EU:s mål är att minska utsläppen med 40 procent till 2030, jämfört med 1990 års nivå. Förhandlingar förs också om vilken typ av mål som olika typer av länder bör anta.
  • Marknader (SBSTA47 dagordningspunkt 11): CMA1-3 ska besluta om reglerna för ”internationellt överförbara utsläppsminskningar” och den ”mekanism för att bidra till utsläppsminskningar och stöd till hållbar utveckling” som enligt Parisavtalet ska upprättas. Det handlar i praktiken om handel med utsläppsenheter samt en form av marknad för utsläppskrediter, likt CDM som enligt Kyotoprotokollet gör det möjligt för länder att finansiera och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som görs i andra länder. Dessa förhandlingar har varit ovanligt slutna och svåra att följa i detalj, men COP23 ska föra diskussioner t.ex. om hur dubbelbokföring mellan olika utsläppsenheter och -krediter undviks, hur det kan garanteras att krediter motsvarar verkliga utsläppsminskningar och hur handeln skall administreras.
  • Transparens, mätning och rapportering (APA1-4 dagordningspunkt 5): I tidigare avtal har det varit bindande för utvecklade länder att kontinuerligt rapportera nationella utsläpp till FN. Men flera länder, exempelvis Kina, har inte haft sådana krav. För att skapa trovärdighet i ett system där länder själva får bestämma sina utsläppsmål, krävs att länder kan vara säkra på att rapporteringen om huruvida andra länder når sina mål faktiskt stämmer. Enligt Parisavtalet och konsensus i Marrakech ska CMA1-3 besluta om regler för ett sådant system, där alla länder med flexibilitet utifrån det enskilda landets förmåga, kontinuerligt rapporterar in sina utsläpp. Detta är en fråga där diskussionen kring differentiering, som varit central för 25 års klimatförhandlingar, återigen kommer att vara i centrum. Vilka länder ska ha vilka krav på sig – och när ska länder förväntas agera enligt samma regler som de länder som nu räknas som utvecklade?
  • Genomförande och uppfyllnad (APA1-4 dagordningspunkt 7): CMA1.3 ska utforma riktlinjer för den kommitté som fått i uppgift att underlätta för länder att genomföra och uppfylla Parisavtalet. Denna kommitté är det närmaste Parisavtalet kommer en sanktionsmekanism, men det står tydligt att kommittén inte ska fokusera på att vara bestraffande.
  • Finansiering (SBI47 dagordningspunkt 15): Målet om att utvecklade länder från och med år 2020 ska mobilisera 100 miljarder USD årligen i klimatfinansiering ligger fast, men många utvecklingsländer kritiserar rika länder för att nuvarande finansiering är för låg för att ligga i linje med 2020-löftet. Utvecklade länder understryker istället att löftet om att ”mobilisera” 100 miljarder USD per år inte ska förstås som ett löfte om 100 miljarder från offentliga medel utan att en mindre del offentliga medel kan användas som hävstång för privat klimatfinansiering. Hur begreppet klimatfinansiering ska förstås kommer att fortsätta diskuteras i Bonn.

Utöver detta är det troligt att åtminstone två frågor kommer få relativt stort utrymme på mötet:

  • Den globala översynen (APA1-4 dagordningspunkt 6) av länders bidrag, som ska genomföras 2023. Frågor som ska behandlas rör vilka källor till information som översynen ska använda och hur översynen ska gå till.
  • Perioden innan 2020 och den s.k. ”stödjande dialogen”: Flera stora utvecklingsländer har länge argumenterat för att utvecklade länder ska ta sitt historiska ansvar och leda klimatarbetet framåt. De har därför understrukit vikten av att rika länder agerar också innan Parisavtalets första NDC-period, som börjar 2020. Marrakech avslutades med att flera av dessa länder uttryckte besvikelse över att COP22 hade fokuserat för ensidigt på Parisavtalets regelbok. De vill därför se ett större fokus på diskussioner om att höja ambitionsnivån för perioden innan 2020 under COP23. En del av detta kan komma att utgöras av den så kallade ”stödjande dialogen.” Dialogen ska genomföras under 2018, så ett beslut om dess fokus bör tas under COP23. Exakt vad dialogen ska syfta till är ännu oklart, men många utvecklingsländer vill att den koncentrerar sig på att samla erfarenhet från pågående klimatarbete (snarare än att t.ex. utvärdera NDC:er) och vad som kan göras för att höja ambitionsnivån i detta arbete. Utöver frågan om vad som ska utvärderas så är det också oklart vad resultatet av denna dialog ska vara (om det t.ex. ska fångas i ett formellt COP-beslut eller om det endast ska leda till en sammanfattande rapport) och vilka aktörer som får delta.