Klimatförhandlingarnas olika delar – ett komplicerat maktspel

I Paris, som vid alla tidigare förhandlingar, fanns några grundläggande problem som gör förhandlingarna svåra. Alla länder vill nå en överenskommelse som innebär mindre utsläpp och mindre klimatförändringar, men trots detta gemensamma mål är det svårt att komma överens.

Klimatet definieras i internationella sammanhang som en gemensam nytta, vilket betyder att ett lands agerande påverkar alla. Oavsett var i världen en utsläppsminskning sker sprids klimatgaserna jämnt i atmosfären och resultatet blir detsamma. Eftersom det många gånger är kostsamt att sänka sina utsläpp, försöker alla länder få utsläppsminskningarna att ske någon annanstans. Det har resulterat i en situation liknande fångarnas dilemma där parter väntar så länge som möjligt med att åta sig utsläppsminskningar, i hopp om att andra ska göra dem istället. Inför Köpenhamn visade sig detta bland annat genom att inga parter förutom EU offentliggjorde några konkreta utsläppsmål.

Att ta beslut med konsensus (alla måste vara överens) innebär också att avtalet riskerar att bli svagt eftersom viljan att få till stånd ett avtal ger makt åt den som bara kan tänka sig att acceptera ett svagt avtal. Det är alltså mycket svårt att med konsensus besluta “vem som ska göra mest” och ”vem som ska betala vad till vem”.

Till råga på allt kantas förhandlingarna av förseningar och förhinder, ofta på grund av inhemsk opinion, som i många fall hindrat länder att införliva beslut i det egna landets lagstiftning och därmed omöjliggjort ett globalt avtal.

Åtgärder för att minska utsläppen
Den fråga som ofta får mest uppmärksamhet är den om att minska utsläppen av växthusgaser. Det är också det som i någon mån får sägas vara klimatförhandlingarnas övergripande mål. Ska temperaturökningen begränsas behöver utsläppen minskas. Minskningsåtgärder behandlas i Parisavtalets fjärde artikel.

I Parisavtalet står att utsläppen skall vända ner så snart som möjligt, och att de globala utsläppen under seklets andra hälft inte ska vara högre än vad olika sänkor som hav och skog klarar att absorbera. Länders enskilda mål för att minska utsläppen återfinns i de nationellt bestämda bidrag (NDC) som varje land är förbundna att lämna in kontinuerligt.

Redan inför Paris hade länderna i princip enats om att avtalet skulle bygga på det som kallas  bottom-up, eller pledge and review system. Det är ett mer flexibelt avtal där länderna själva meddelar vilka utsläppsminskningar de kan tänkas göra (bottom-up, eller pledge and review). Begreppet myntades i sista stund under COP-19 i Warszawa och är tänkt att beskriva de utsläppsminskningar länderna ska genomföra för perioden efter 2020. Nationellt bestämda bidrag ses som ett svagare begrepp än det tidigare ofta använda åtagande (commitments).

Inför Paris lyckades länder inte enas om tydliga riktlinjer för bidragen skulle se ut. Bidragen kan därför innehålla olika omfattande information, och olika variabler, så som vilket basår som utsläppsminskningar ska räknas från, vilket som ska vara slutåret för utsläppsminskningar, och om utsläpp ska räknas i absoluta tal eller i relation till exempelvis BNP. Då varje enskilt land haft relativt fria tyglar i utformandet av sina bidrag finns stora skillnader mellan de inlämnade bidragen.  Dessa bidrag utgör gunden för Parisavtalet och ska efter hand uppdateras.

Sedan klimatförhandlingarnas början har frågan om utsläppsminskningar varit nära kopplade till frågan om differentiering – vem som ska göra vad. Det faktum att de utvecklade länderna har större ansvar för klimatproblemet eftersom de i sekler stått för nästan alla utsläpp. Detta anses orättvist eftersom det lett till de utvecklade ländernas industriella dominans idag – och nu när det är de fattiga ländernas tur att utvecklas, tillåts de inte göra utsläpp.

Om alla världsinvånare ”delade lika” på utsläppsminskningarna, skulle vi få släppa ut maximalt två ton koldioxid per person år 2050 – en global minskning med två tredjedelar. Då skulle temperaturen på jorden enligt IPCC:s beräkningar inte stiga med mer än två grader Celsius, vilket alltså är det temperaturmål som skärptes ytterligare i Paris. Rent praktiskt skulle det baserat på siffror för 2011 års utsläpp per capita, hämtade från Världsbanken innebär att:

  • USA tvingas minska sitt utsläpp med 88 %.
  • Sverige minskar sina utsläpp med 63 %.
  • Kina drar ner på utsläppen med 70 %.
  • Moçambique skulle kunna öka sitt utsläpp med nästan 2 ton per person, eller 1 900 procent, eftersom landet knappt gör några utsläpp alls idag.
  • Indien, som är världens tredje största totala utsläpp, skulle få öka sina utsläpp med 17 %

En annan metod vore att alla länder gjorde en insats proportionell till respektive lands utsläpp, BNP och befolkningsmängd, och att rika länder kan köpa utsläppsminskningar i fattigare länder där de är billigare. Men i praktiken anser de rika länderna då att de själva tvingas betala för mycket, medan de fattiga länderna kommer för billigt undan. I ramkonventionen och Kyotoprotokollet har det slagits fast att de utvecklade länderna måste sänka sina utsläpp innan de kan vänta sig att de fattiga länderna gör det, något som får kraftigt medhåll av G77. Men många rika länder, till exempel USA, är inte beredda att gå med på detta, trots att deras utsläpp de senaste 150 åren ligger till grund för dagens klimatproblem.

I Parisavtalet löstes flera besvärliga frågor kring differentiering med språk som beskrev att åtgärder ska vidtas ”in light of national circumstances”, alltså i ljuset av landets förutsättningar, vilket är en skrivning som fanns med i tidigare överenskommelser mellan USA och Kina.

Anpassningsåtgärder
Även om temperaturökningen skulle begränsas till 1,5 eller 2 grader kommer klimatförändringar medföra förändringar som människor behöver anpassa sig till. Det kan bland annat handla om att bygga hus som bättre klarar översvämningar och stormar, åtgärder som förhindrar skador när vattennivån höjs, eller åtgärder som förhindrar ökenutbredning. Därför diskuterar klimatförhandlare även anpassningsfrågor och frågan bereds i Parisavtalets artikel sju stor utrymme. Där slås fast att frågan om anpassning är global. Samtidigt skiljer sig anpassningsfrågor från frågor om utsläppsminskningar åt, såtillvida att andra länder inte drabbas lika direkt av att ett land inte vidtar anpassningsåtgärder.

Frågan om anpassning har historiskt drivits av fattigare länder där klimatförändringens effekter redan blivit tydliga. Frågan om anpassning har också ofta kopplats till klimatfinansiering och rättvisa, där utvecklingsländer menat att de utvecklade länderna har ett ansvar att vara med och finansiera anpassningsåtgärder i fattigare länder.

Klimatfinansiering – vem betalar för de fattiga ländernas framtid?

Tillväxt utan koldioxidutsläpp kräver ny teknik som framför allt finns i utvecklade länder, och inte i utvecklingsländerna. Därför säger Parisavtalets artikel 9 att de rika länderna i framtiden ska bidra med pengar och grön teknik, och därmed förenkla för utvecklingsländerna att minska sina utsläpp och anpassa sig till klimatförändringar.

Finansieringsfrågan var stor redan i Köpenhamn, och fattiga länder har krävt stora summor i stöd för att ha råd med den nya tekniken. I Köpenhamn lovade utvecklade länder att det 2020 ska finnas klimatbistånd om 100 miljarder årligen som stöd till utvecklingsländer. Pengarna ska delvis kanaliseras genom den Gröna klimatfonden som beslutades om i Cancun. Fonden har sitt huvudkontor i Seoul, Sydkorea, och har hittills blivit lovad 10 miljarder för den första fyraårsperioden (2015-2018). För perioden efter 2020 finns inga ökade eller kvantifierade anslag utlovade.

Utvecklingsländer som Kina har i sin tur krävt kompensation för de utsläpp som sker inom deras exportindustri, som till stor del producerar billiga varor för marknader i industri-nationer. De oljeproducerande länderna i OPEC har å sin sida krävt kompensation för uteblivna inkomster när de säljer mindre olja.

Ett förslag till finansiering är att samtliga utvecklade länder bidrar med en viss andel av sin respektive BNI, liknande FN:s system för bistånd (0,7% av varje lands BNI har rekommenderats). Ett annat förslag är att alla länder förutom de allra fattigaste bidrar med en summa grundad på utsläpp, befolkning och BNI. Med det förslaget skulle en del fattiga länder få tillbaka mer än de ger, ett system som skulle likna EU:s system för medlemsavgifter.

Andra viktiga punkter som måste redas ut är möjligheten till en tydlig utvärdering av att pengarna faktisk gör klimatnytta, hur pengar ska fördelas mellan utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder samt fördelningen mellan bidrag och marknads-baserade lösningar.

Även så kallade flexibla mekanismer som CDM kan klassas som klimatfinsansering. CDM tillåter länder/företag att genom att investera i utsläppsminskningar i andra länder kunna tillgodogöra sig utsläppskrediter som kan krediteras inom exempelvis EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU ETS). Även den mekanism för att minska utsläpp och bidra till hållbar utveckling (SDM) som enligt Parisavtalets artikel 6 ska etableras, kan sägas vara en av klimatfinansiering, även om mekanismens detaljer ännu är oklara.

Många utvecklingsländer, framför allt LDC (Least Developed Countries) och SIDS (Small Island Developing States), är angelägna om att frågan om klimatrelaterade förluster och skador (Loss and Damage) fortsatt finns på agendan. I Warszawa beslutades om en mekanism för att hantera denna fråga, och i Paris beslutades att frågan ska fortsätta att diskuteras, även om detaljerna är vaga.

Relaterat till marknadsmekanismer är också frågan om avskogning som hanteras genom mekanismen REDD (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation), där markägare ska kunna kompenseras för att behålla skog.   Två av de stora knäckfrågorna är hur REDD ska finansieras och huruvida klimat eller bredare utvecklingsmål ska vara REDD:s främsta målsättning.

Mätning och rapportering av utsläpp

Ett grundläggande problem som gör det svårt att komma överens är misstron mellan länder. Hur ska ett land kunna säkerställa att ett annat verkligen gör vad det utlovat? För att öka tilltron mellan länder är det viktigt att det finns gemensamma regler för hur länder mäter och rapporterar sina utsläpp.

I Kyotoprotokollet fanns bara kvar på utvecklade länder att kontinuerligt mäta och rapportera sina utsläpp. Detta behandlas i Parisavtalets artikel 13, där det slås fast att över tid ska samtliga länder mäta och rapportera sin utsläpp kontinuerligt. Men detaljer för detta system är fortfarande inte beslutade om.

Hur garanteras att avtalet hålls?

Ända sedan det första internationella miljöavtalet slöts i Stockholm 1972 har efterlevnaden av överenskommelserna varit ett bekymmer. Det har varit svårt att finna gemensamma metoder för vad som ska ske när länder inte lever upp till avtalen. Detta beror i sig på att miljöfrågor berör så kallade global commons – atmosfären, haven och den biologiska mångfalden existerar oberoende av nationsgränserna. Det är svårt att bevisa att en viss miljöskada har uppstått på grund av en annan nations otillräckliga agerande. Hittills har den internationella domstolen inte prövat något sådant fall.

Likaså är det svårt att utdöma olika straff om det inte finns tydliga förbud formulerade – något som är svårt när det gäller utsläpp av växthusgaser.

Miljöavtalens avsnitt om efterlevnad brukar innehålla tre delar:

  • Förebyggande mekanismer som ska förhindra att stater bryter mot sina åtaganden (preventing non-compliance)
  • Mekanismer som underlättar ländernas arbete med att      uppfylla avtalen (facilitating compliance)
  • Mekanismer som överser och utvärderar hur länderna arbetar för att nå de olika målen (managing compliance)

Efter Kyotomötet sköt man på frågan om hur länderna skulle behöva leva upp till kraven.
 Det dröjde till mötet i Marrakech 2001 då ett tillägg till Kyoto (Marrakechreglerna) skapade en internationell kommitté för att kontrollera och reglera att Kyotoavtalet följs. Vid allvarligare överträdelser kan resultatet bli avdrag från landets tillåtna utsläppsmängd, eller att landet utesluts från handeln med utsläppsrätter.

Miljörättsjurister har diskuterat om reglerna verkligen gör någon skillnad. De sanktioner kommittén förfogar över bedöms som svaga eller rent av i konflikt med Kyotos utsläppsmål. Marrakechreglerna saknar tunga juridiska eller ekonomiska straff mot den som bryter mot avtalen finns.

Bland OECD-länderna har Kanada varit bland de sämsta på att uppnå Kyotomålen och landet trädde ut Kyoto-protokollet strax efter COP17 i Durban 2011. Om Kanada hade stannat kvar i protokollet hade landet brutit mot sina åtaganden och enligt Marrakech-reglerna fått en kraftig minskning av sina tillåtna utsläpp efter 2012 då den nya åtagandeperioden tog vid.

I praktiken skulle detta innebära att Kanada tvingas köpa upp utsläppsrätter på en internationell marknad som motsvarar den utdömda sanktionen. Samtidigt som landet får en bot skulle världsmarknadspriset på koldioxid stiga, vilket gör att landets misstag blir kännbart för alla länder som deltar i utsläppshandeln.

Reglerna för Kyotoprotokollet innebär att ett land i princip själv kan besluta om det ska omfattas av dem. Enligt protokollet kan en efterlevnadsmekanism enbart komma till genom ett tillägg till protokollet, vilket skedde i Marrakech. Eftersom protokollet också föreskriver att tillägget endast gäller de stater som ratificerat tillägget kan alltså stater själva besluta om efterlevnadsmekanismen ska gälla dem eller inte. Dessutom fick Kanada inte heller några straffåtgärder efter att landet lämnade protokollet.

Enligt Parisavtalet är det inte bindande för länder att uppfylla sina inskickade utsläppsmål, därför finns inte heller några sanktionsmekanismer gentemot länder som inte uppfyller sina mål. Inte heller till de delar som är bindande, exempelvis att lämna sina bidrag vart femte år, finns några sanktionsmekanismer kopplade. Däremot finns en ”hjälpande” kommitté som ska bistå länder i att underlätta genomförande och främja att länder följer avtalet.

Ett juridiskt bindande avtal?

En av de stora knäckfrågorna inför Paris var om det skulle bli ett juridiskt bindande avtal eller ej. Ett vanligt förekommande önskemål från länder och civilsamhälle var att klimatavtal ska vara bindande. Ett folkrättsligt bindande avtal (legally binding) anses viktigt då det signalerar att frågan tas på största allvar och gör det svårare för länderna att inte uppfylla sina mål.

Men folkrätten är komplicerad och skiljer sig från annan lagstiftning. Det är svårt att hålla de som bryter mot lagstiftningen ansvariga, vilket var tydligt i Kyotoprotokollet. Där var ländernas åtaganden att minska sina utsläpp rättsligt bindande och det fanns sanktioner mot dem som inte uppfyllde sina åtaganden. Trots det kunde Kanada utan några konsekvenser lämna protokollet när de insåg att de inte skulle uppfylla sitt åtagande.

Ett annat problem är att rättsligt bindande avtal i vissa länder måste ratificieras av det nationella parlamentet. Så är det exempelvis i USA, som trots att man skrivit under avtalet hamnade utanför Kyotoprotokollet på grund av att kongressen inte ratificerade avtalet.

Den juridiska formen är inte avgörande för hur ambitiöst ett avtal är. Parisavtalet kommer vara rättsligt bindande, men det betyder inte att det kommer blev rättsligt bindande att minska utsläppen. Den stora frågan inför Paris var vilka delar av avtalet som skulle bli folkrättsligt bindande. Som tydligast blev detta under mötets avslutande minuter, då det uppstod en diskussion kring artikel 4.4, där USA inte kunde acceptera att ”Developed country Paries shall continue taking the lead by undertaking economy wide absolute emission reduction targets”, eftersom ”shall” skulle innebära att det var rättsligt bindande. Lösningen blev att byta ut ”shall” mot det svagare ”should”.

Det visar att det inte är namnet på avtalet som avgör om det blir bindande eller ej, utan vilket språk som används för respektive fråga.

Det sägs ibland finnas en motsättning mellan bindningsgrad – antalet medlemmar – ambitionsnivå. En striktare rättslig bindning gör staterna mindre angelägna om att delta. I Paris nåddes en grad av rättslig bindning utan att skrämma länder från att delta.