Processerna: Så går förhandlingarna till

Partskonferenser (COP/CMP/CMA) och undergrupper

Ett beslutsfattande möte till Ramkonventionen kallas för partskonferens, COP (Conference of the Parties), och hålls vanligen i slutet av varje år. Övriga avtal har även de partskonferenser som hålls parallellt med COP (CMP för Kyotoprotokollets kontraktsparter och CMA för Parisavtalets kontraktsparter).

COP inleds på tjänstemannanivå och utgår från ett antal texter som tagits fram under förberedande förhandlingsmöten. Mot slutet övergår mötet till ministernivå. Då anländer ministrar, vilka har större mandat att kompromissa om svåra knäckfrågor. De flesta skickar sina miljöministrar, men även finansministrar, utrikesministrar och statsministrar kan vara på plats.

Vanligtvis leds förhandlingarna av värdlandets miljö- eller utrikesminister. Ordförandens vilja och förmåga till att föreslå kompromisser spelar en central roll för förhandlingarnas framgång. Ordföranden är ansvarig för att föra förhandlingarna framåt och sätta sina nationella intressen åt sidan.

Partskonferensernas beslut förbereds i arbetsgrupper. Vanligtvis tillsätts så kallade ad hoc-grupper för att förhandla specifika frågor, till exempel ett nytt avtal. Dessa grupper har ett snävt och tidsbundet mandat och upplöses vanligtvis när mandatet är uppfyllt. Ad hoc-gruppen för Durban-plattformen (ADP) är ett exempel, vars mandat var att förhandla fram ett förslag på nytt avtal till COP21 i Paris. Ett annat exempel är de nu pågående APA-förhandlingarna (Ad hoc working group on the Paris Agreement) som arbetar med regelboken för genomförandet av Parisavtalet. Dessa träffas så många gånger som staterna anses behöva för att kunna uppfylla sina mandat.

Parallellt sker också förhandlingar i två permanenta undergrupper till COP: Det rådgivande organet för implementering (Subsidiary Body for Implementation, SBI) och det rådgivande organet för vetenskap och teknik (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA). Dessa träffas normalt två gånger per år. Här diskuteras framför allt genomförandet av olika mekanismer, såsom verifiering av utsläppssiffror och utsläppsmarknader. De många parallella spåren innebär att under ett COP-möte kan upp emot 40 olika förhandlingar pågå parallellt.

Först när det närmar sig slutet av konferensen, efter att undergrupperna träffats, öppnas de olika partskonferenserna, inklusive COP. Där förhandlas de sista kompromisserna och besluten kan till slut fattas i plenum. Förhandlingarna fortsätter ofta långt efter det schemalagda avslutet på fredag eftermiddag. I Durban 2011 hann det bli söndagsmorgon innan parterna kunde enas, och i Paris 2015 klubbades avtalet på lördag eftermiddag, nära ett dygn efter planerat avslut.

Processregler

Länderna har konsekvent misslyckats med att anta processregler. Under 1990-talet diskuterades frågan flitigt. Bland annat fanns ett förslag om att UNFCCC skulle fatta beslut med 75 procents majoritet. I dagsläget lever frågan om processregler vidare mest på pliktskyldigt lågvarv, eftersom kompromisser visat sig i princip omöjliga att nå. I avsaknad av formella regler fattas beslut med konsensus som i praktiken innebär att staterna har vetorätt. Beslut fattas därför utifrån minsta möjliga nämnare, vilket riskerar göra både avtal och andra beslut vaga och svaga. Å andra sidan är besluten ofta väl förankrade och anses som legitima. De förväntas på så vis också få stor uppslutning och dessutom genomföras av de flesta kontraktsparter, vilket inte alltid är fallet med multilaterala beslut som fattats genom omröstning.

Det finns dock utrymme för tolkning av konsensusbegreppet. Vid ett flertal tillfällen har ordföranden klubbat beslut trots tydligt motstånd från enskilda länder (i Kyoto 1997, Cancun 2010, Doha 2012 och Paris 2015). Till exempel i Cancun var Bolivia den enda part som inte kunde acceptera kompromisserna i beslutstexten, vilka de ansåg var alldeles för vaga. De mötte dock ljudligt motstånd och beslutstexten antogs till slut, efter att dåvarande ordföranden Patricia Espinosa förklarat: “I do note your opinion and I will be more than happy to make sure it is reflected in the records of the conference. And if there is no other opinion, this text is approved.” Ett annat exempel på flexibel hantering av begreppet konsensus är 2012 års förhandlingar i Doha, då Rysslands protester mot beslutet att anta en ny åtagandeperiod under Kyotoprotokollet ignorerades av ordförande Abdullah bin Hamad Al-Attiyah.

Vanligtvis enas parterna, dock inte sällan med beslut om att flertalet frågor ska fortsätta förhandlas på nästkommande möten (alltså i stil med att besluta om att det ännu inte går att ta beslut). Om dagordningen trots allt inte kan stängas, det vill säga om beslut inte kan fattas för dagordningens alla punkter, så kan mötet inte avslutas. Det finns då en möjlighet att återuppta mötet i ett senare skede, ett så kallat COP-bis, vilket innebär att förhandlarna köper sig tid för att hitta kompromisser. Så skedde 2000, när COP-mötet i nederländska Haag kollapsade och förhandlingarna fick återupptas i Bonn i juli året därpå.