Sakfrågorna och det komplicerade maktspelet

Förhandlingarna under Ramkonventionen är generellt sett svåra. Alla länder vill nå överenskommelser som innebär lägre utsläpp. Men vägarna att nå detta gemensamma mål är många vilket gör det svårt att komma överens.

Klimatet definieras i internationella sammanhang som en gemensam nytta, vilket betyder att ett lands agerande påverkar övriga länder. Oavsett var i världen en utsläppsminskning sker så kommer den alla till gagn. Eftersom det många gånger är kostsamt att sänka sina utsläpp, försöker många länder få utsläppsminskningarna att ske någon annanstans. Det har resulterat i en situation liknande fångarnas dilemma där vissa parter väntar så länge som möjligt med att åta sig utsläppsminskningar, i hopp om att andra ska genomföra dem istället. Inför Köpenhamn visade sig detta bland annat genom att få parter, förutom EU, offentliggjorde egna, konkreta utsläppsmål.

Det är alltså mycket svårt att med konsensus besluta “vem som ska göra mest” och ”vem som ska betala vad till vem”. Att ta beslut med konsensus (alla måste vara överens) innebär också att avtalet riskerar att bli svagt. Konsensusregeln ger makt åt den som bara kan tänka sig att acceptera ett svagt avtal. Till råga på allt kantas förhandlingarna av förseningar och förhinder, ofta på grund av inhemsk opinion, som i många fall hindrat länder att införliva beslut i det egna landets lagstiftning och därmed försvårat för ett globalt avtal.

Utsläppsminskningar

Den fråga som ofta får mest uppmärksamhet är den om att minska utsläppen av växthusgaser. Ska temperaturökningen begränsas behöver utsläppen minskas. Minskningsåtgärder behandlas i Parisavtalets fjärde artikel.

I Parisavtalet står att utsläppen skall vända ner så snart som möjligt, och att de globala utsläppen under seklets andra hälft inte ska vara högre än vad olika sänkor som hav och skog klarar att absorbera. Länders enskilda mål för att minska utsläppen återfinns i de nationellt bestämda bidrag (Nationally Determined Contribution, NDC) som varje land är förbundna att lämna in kontinuerligt.

Redan inför Paris hade länderna i princip enats om att avtalet skulle bygga på system där länderna själva meddelar vilket klimatarbete de kan tänka sig att genomföra för att bidra till att nå avtalets globala målsättning. Begreppet ”NDC” myntades i sista stund under COP19 i Warszawa och är tänkt att beskriva det klimatarbete (t.ex. utsläppsminskningar) som länderna ska genomföra för perioden efter 2020. NDC (som formuleras som ett ”bidrag” till det globala klimatsamarbetet) ses som en svagare typ av skrivelse än det tidigare ofta använda ”åtagande” (se t.ex. Kyotoprotokollet och dess ”åtagandeperioder”).

Inför Paris lyckades länderna inte enas om tydliga riktlinjer för hur bidragen skulle se ut. Bidragen kan därför innehålla olika omfattande information om till exempel finansiering, anpassningsåtgärder och utsläppsminskningar, och olika beräkningsmetoder så som vilket basår som utsläppsminskningar ska räknas från, vilket som ska vara slutåret för utsläppsminskningar, och om utsläpp ska räknas i absoluta tal eller i relation till exempelvis BNP. Då varje enskilt land haft relativt fria tyglar i utformandet av sina NDC:er finns stora skillnader mellan de inlämnade bidragen. Dessa bidrag utgör grunden för Parisavtalet och ska efter hand uppdateras.

Sedan klimatförhandlingarnas början har frågan om utsläppsminskningar varit nära kopplad till frågan om ansvarsfördelning, det vill säga vem som ska göra vad. Många fattiga länder menar att det är orättvist att rika länder vill att de ska minska sina utsläpp. Rika länder har i större utsträckning orsakat klimatförändringarna, eftersom de i sekler stått för nästan alla utsläpp, vilket lett till de utvecklade ländernas industriella dominans. Nu, när de fattiga länderna börjar utvecklas, diskuteras inskränkningar i deras möjlighet att orsaka utsläpp.

Om alla världsinvånare släppte ut maximalt två ton koldioxid per person, det vill säga en global utsläppsminskning med cirka 68 procent, skulle det till exempel innebära följande minskningar/ökningar:[1]

USA:                            – 90 %
Sverige:                      – 62 %
Kina:                            – 77 %
Moçambique:          + 192 %
Indien:                         – 14 %

Andra metoder för att beräkna relativa ansvar för utsläppsminskningar tar fasta på att länder gör en insats proportionell till sina historiska utsläpp eller sin BNP. I Ramkonventionen och Kyotoprotokollet har det slagits fast att de utvecklade länderna måste sänka sina utsläpp innan de kan vänta sig att de fattiga länderna gör detsamma. Men många rika länder, till exempel USA, är inte beredda att gå med på att detta tolkas alltför snävt, trots att deras utsläpp de senaste 150 åren ligger till grund för dagens klimatproblem.

I Parisavtalet löstes flera besvärliga frågor kring differentiering med språk som beskrev att åtgärder ska vidtas i ljuset av nationella omständigheter, vilket är en skrivning som delvis återfinns i Ramkonventionen (artikel 4.1) men också i bilaterala klimatöverenskommelser mellan USA och Kina.

Anpassningsåtgärder

Även om Parisavtalets målsättning om att begränsa den globala uppvärmningen till klart under 2°C uppnås så kommer det uppstå effekter av klimatförändringar som människor behöver anpassa sig till. Bl.a. kommer nederbördsmönster ändras, havsnivåer stiga och ekosystem förändras. Anpassning kan därför bl.a. handla om att bygga hus som bättre klarar översvämningar och stormar, skapa åtgärdsprogram för vård och omsorg i händelse av värmeböljor eller vidta åtgärder som förhindrar ökenutbredning. Därför diskuterar klimatförhandlare även anpassningsfrågor. Parisavtalet innehåller en målsättning om att stärka den globala anpassningsförmågan och frågan bereds stort utrymme i avtalets artikel 7. Där slås fast att frågan om anpassning är global. Samtidigt skiljer sig anpassningsfrågor från frågor om utsläppsminskningar, såtillvida att andra länder inte drabbas lika direkt av att ett land inte vidtar anpassningsåtgärder.

Frågan om anpassning har historiskt drivits av fattigare länder där klimatförändringens effekter redan blivit tydliga. Frågan om anpassning har också ofta kopplats till klimatfinansiering och rättvisa, där utvecklingsländer menat att de utvecklade länderna har ett ansvar att vara med och finansiera anpassningsåtgärder i fattigare länder.

Klimatfinansiering

Tillväxt utan koldioxidutsläpp kräver ny teknik som framför allt finns i utvecklade länder. Därför syftar Parisavtalet också till att ställa om de finansiella flödena till grön utveckling och att de rika länderna i framtiden ska bidra med pengar och grön teknik, och därmed förenkla för utvecklingsländerna att minska sina utsläpp och anpassa sig till klimatförändringar (artikel 2 och 9).

Finansieringsfrågan var stor redan i Köpenhamn 2009, och fattiga länder har krävt stora summor i stöd för att ha råd med den nya tekniken och för att anpassa sig till klimatförändringarnas effekter. I Köpenhamn lovade utvecklade länder att det från och med 2020 ska mobiliseras 100 miljarder USD årligen som stöd till utvecklingsländer. Pengarna ska delvis kanaliseras genom den Gröna klimatfonden som beslutades om i Cancun 2010. Fonden har sitt huvudkontor i Songdo i Seoul, Sydkorea, och har hittills blivit lovad cirka 10 miljarder USD för den första fyraårsperioden (2015–2018) varav Sverige är den största enskilda givaren per capita och USA är det i absoluta tal, även om Trumps administration hotat med att dra in löften om framtida utbetalningar. För perioden efter 2020 finns inga ökade eller kvantifierade anslag utlovade.

Utvecklade länder är noga med att påpeka att ”mobilisera” inte innebär ytterligare bistånd eller annan typ av offentliga medel på 100 miljarder USD per år, utan att en mindre mängd offentliga medel ska användas som hävstång till privat finansiering.

Utvecklingsländer som Kina har i sin tur krävt kompensation för de utsläpp som sker inom deras exportindustri, som till stor del producerar billiga varor för marknader i industrinationer. Vissa oljeproducerande länder har dessutom krävt kompensation för uteblivna inkomster på grund av att avtalet kan leda till att de säljer mindre olja.

Ett förslag till finansiering är att samtliga utvecklade länder bidrar med en viss andel av sin respektive BNI, liknande FN:s system för bistånd (0,7 procent av varje lands BNI har rekommenderats). Ett annat förslag är att alla länder förutom de allra fattigaste bidrar med en summa grundad på utsläpp, befolkning och BNI. Med det förslaget skulle en del fattiga länder få tillbaka mer än de ger, ett system som skulle likna EU:s system för medlemsavgifter.

Andra viktiga punkter som måste redas ut är möjligheten till en tydlig utvärdering av att pengarna faktiskt gör klimatnytta, hur pengar ska fördelas mellan utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder samt fördelningen mellan statliga bidrag och privata investeringar.

Även så kallade flexibla mekanismer som t.ex. mekanismen för ren utveckling (CDM) kan klassas som klimatfinansiering. CDM tillåter länder/företag att genom att investera i utsläppsminskningar i andra länder kunna tillgodogöra sig utsläppskrediter som kan krediteras inom exempelvis EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU ETS). Även den mekanism för att minska utsläpp och bidra till hållbar utveckling (SDM) som enligt Parisavtalets artikel 6 ska etableras, kan sägas kunna bidra till löftena om klimatfinansiering, även om mekanismens detaljer ännu är oklara.

Många utvecklingsländer, framför allt de minst utvecklade länderna (least developed countries, LDC) och SIDS (Small Island Developing States), är angelägna om att frågan om klimatrelaterade förluster och skador fortsatt finns med på dagordningen. I Warszawa 2013 beslutades om en mekanism för att hantera denna fråga, och i Paris beslutades att denna mekanism ska tjäna även Parisavtalet och att frågan ska fortsätta att diskuteras.

Relaterat till marknadsmekanismer är också frågan om avskogning som hanteras genom mekanismen REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation, and foster conservation, sustainable management of forests, and enhancement of forest carbon stocks), där markägare ska kunna kompenseras för att behålla skog.

Mätning och rapportering av utsläpp och finansiering

Ett grundläggande problem som gör det svårt att komma överens är misstron mellan länder. Hur ska ett land kunna säkerställa att ett annat land verkligen gör vad det utlovat? För att öka tilltron mellan länder är det viktigt att det finns gemensamma regler för hur länder mäter och rapporterar sina utsläpp och sina finansiella stöd.

Kyotoprotokollet ställer bara krav på utvecklade länder att kontinuerligt mäta och rapportera sina utsläpp. Detta behandlas i Parisavtalets artikel 13, där det slås fast att samtliga länder ska mäta och rapportera sina utsläpp. Men detaljer för detta system är fortfarande inte antagna. Detsamma gäller ett system för att mäta och rapportera om finansiellt stöd.

Hur garanteras att avtalet hålls?

Ända sedan det första internationella miljöavtalet slöts i Stockholm 1972 har efterlevnaden av överenskommelserna varit ett bekymmer. Det har varit svårt att finna gemensamma metoder för vad som ska ske när länder inte lever upp till avtalen. Detta beror i sig på att miljöfrågor ofta berör globala, gemensamma resurser – atmosfären, haven och den biologiska mångfalden existerar oberoende av nationsgränserna. Det är svårt att bevisa att en viss miljöskada har uppstått på grund av en annan nations otillräckliga agerande. Hittills har den internationella domstolen (ICJ) inte prövat något sådant fall. ICJ är ett av FN:s huvudorgan och kan i teorin pröva fall där ett land t.ex. kräver  kompensation från ett annat p.g.a. skador som uppkommit i det första landet till följd av utsläpp från det andra. Men processen är krånglig och bevisbördan svår. Likaså är det svårt att utdöma olika straff om det inte finns tydliga förbud formulerade – något som visat sig vara svårt när det gäller utsläpp av växthusgaser.

Miljöavtalens avsnitt om efterlevnad brukar innehålla tre delar:

  • Förebyggande mekanismer som ska förhindra att stater bryter mot sina åtaganden (preventing non-compliance)
  • Mekanismer som underlättar ländernas arbete med att uppfylla avtalen (facilitating compliance)
  • Mekanismer som överser och utvärderar hur länderna arbetar för att nå de olika målen (managing compliance)

Efter Kyotomötet sköt man på frågan om hur länderna skulle behöva leva upp till kraven.
 Det dröjde till mötet i Marrakech 2001 då ett beslut (Marrakechreglerna) skapade en internationell kommitté för att kontrollera och reglera att Kyotoavtalet följs. Vid allvarligare överträdelser kan resultatet bli avdrag från landets framtida tillåtna utsläppsmängd, eller att landet under framtida åtagandeperioder utesluts från handeln med utsläppsrätter.

Miljörättsjurister har diskuterat om reglerna verkligen gör någon skillnad. De sanktioner kommittén förfogar över bedöms som svaga eller rent av i konflikt med Kyotoprotokollets utsläppsmål. Av OECD-länderna har Kanada varit bland de sämsta på att uppnå sina åtaganden under Kyotoprotokollet. 2010 valde Kanada att begära utträde ur protokollet, vilket trädde i kraft strax efter COP17 i Durban 2011. Om Kanada hade stannat kvar i protokollet hade landet brutit mot sina åtaganden och enligt Marrakech-reglerna fått en kraftig minskning av sina tillåtna utsläpp efter 2012, då den nya åtagandeperioden skulle ta vid.

Ett juridiskt bindande avtal?

En av de stora knäckfrågorna inför Paris var om det skulle bli ett juridiskt bindande avtal eller ej. Ett vanligt förekommande önskemål från t.ex. EU, lågt liggande önationer och civilsamhälle var att klimatavtalet skulle innehålla lagligt bindande åtaganden att minska utsläpp. Ett folkrättsligt bindande avtal, med tydliga åtaganden, ansågs viktigt då det signalerar att frågan tas på största allvar och gör det svårare för länderna att inte uppfylla sina mål.

Parisavtalet blev rättsligt bindande. Men folkrätten – den offentliga delen av internationell rätt som reglerar hur stater och i viss mån även andra aktörer förhåller sig till varandra – är komplicerad och skiljer sig från nationell lagstiftning. Det är svårt att hålla de som bryter mot folkrätten ansvariga, vilket var tydligt i exemplet med Kanadas utträde ur Kyotoprotokollet. Där var ländernas åtaganden att minska sina utsläpp rättsligt bindande och det fanns sanktioner mot dem som inte uppfyllde sina åtaganden. Trots det kunde Kanada, utan några konsekvenser annat än ett skadat förtroende, lämna protokollet när de insåg att de inte skulle uppfylla sitt åtagande.

Ett annat problem är att rättsligt bindande avtal, som innehåller kvantifierade åtaganden, i vissa länder måste ratificeras av det nationella parlamentet. Så är det exempelvis i USA, som trots att man skrivit under avtalet hamnade utanför Kyotoprotokollet på grund av att kongressen inte ratificerade avtalet.

Den juridiska formen är heller inte avgörande för hur ambitiöst ett avtal är. Parisavtalet är rättsligt bindande, men det innehåller inga kvantifierade åtaganden för enskilda länder. Med andra ord är det inte rättsligt bindande att minska utsläppen i en specifik omfattning. Den stora frågan inför Paris var vilka delar av avtalet som skulle bli folkrättsligt bindande. Som tydligast blev detta under mötets avslutande minuter, då det uppstod en diskussion kring artikel 4.4, där USA inte kunde acceptera att ”Developed country Parties shall continue taking the lead by undertaking economy wide absolute emission reduction targets”, eftersom ”shall” skulle innebära att det var starkt rättsligt bindande. Lösningen blev att byta ut ”shall” mot det svagare ”should”. På ett liknande sätt har ”åtaganden” bytts mot den vagare formuleringen om länders ”bidrag”.

Det är alltså inte bara avtalsformen som avgör om det blir bindande eller ej, utan språkbruket i ett folkrättsligt bindande avtal avgör också hur långtgående det är. Enligt Parisavtalet är det inte bindande för länder att uppfylla sina inskickade utsläppsmål, därför finns inte heller några sanktionsmekanismer gentemot länder som inte uppfyller sina mål. Inte heller till de delar som är bindande, exempelvis att lämna in sina uppdaterade bidrag vart femte år, finns några sanktionsmekanismer kopplade. Däremot finns en kommitté som ska bistå länder i att underlätta genomförande och främja att länder följer avtalet. Reglerna för kommittén är under förhandling.

Det sägs ibland finnas en motsättning mellan avtalsform, ambitionsnivå och antalet kontraktsparter. En striktare rättslig bindning och hög ambitionsnivå gör staterna mindre angelägna om att delta. I Paris nåddes en mild grad av rättslig bindning vilket gör det mindre avskräckande för länder att delta.

[1] Baserat på siffror för 2013 års utsläpp per capita, exklusive utsläpp från markanvändning, -förändring och skogsbruk.