Etikettarkiv: Regelboken

Slutrapport från Bonn: Bleka utsikter för ambitiös regelbok

Ännu en runda av FN:s klimatförhandlingar är avslutad. Under 30 april till 10 maj träffades nästan 2200 statsrepresentanter från 183 länder, främst för att diskutera Parisavtalets regelbok. Parisavtalet fastställer spelplanen. Nu förhandlas om spelets regler. Men förutsättningarna för att kunna fastställa en ambitiös regelbok senare i år är tyvärr fortfarande dåliga, även om Bonn-mötet fört arbetet framåt.

Ett rangligt regelverk utan tvärslåar: Det går att likna Parisavtalet vid en grund, ett fundament för fortsatt arbete. På denna grund byggs just nu ett regelverk inom vilket aktiviteterna för att genomföra Parisavtalet ska rymmas. I Bonn försökte staterna stabilisera en rad vingliga hörnpelare. Det handlar till exempel om riktlinjer för vad de nationellt beslutade klimatplanerna (NDC:erna) ska innehålla, hur klimatarbetet ska följas upp, hur anpassning och utsläppsreducering i fattiga länder ska finansieras och hur tvingande de olika reglerna ska vara för olika länder.

Alla vet att hörnpelarna relaterar till varandra. Samtidigt är många stater fortfarande obekväma med att slå fast olika tvärslåar som länkar samman pelarna och stabiliserar regelverket. Det gör arbetet ineffektivt. Istället för att bygga en slimmad men stabil konstruktion, med tydlig arbetsfördelning mellan grupperna och där hörnpelarna kan stöttas genom sammanlänkande stag, så står nu onödigt tjocka hörnpelare och vinglar var för sig, vilka alla kräver stor uppmärksamhet. Flera arbetsgrupper förhandlar alltså om liknande frågor med otydlig arbetsdelning.

Mellan ideal och mardröm: Idealet för Bonn var en förhandlingstext. Mardrömmen var fortsatta processrelaterade diskussioner om vägen framåt. Resultatet blev ett mellanting; konkreta förhandlingar om vad de olika förhandlingsparterna vill att en framtida förhandlingstext ska innehålla. I många frågor var staterna bekväma att gå från diskussioner om hur de ska diskutera till diskussioner om texternas innehåll.

Resultatet av Bonn blev alltså en långsam progression. Jag vill betona ordet långsam. I vissa fall rör det sig om att omorganisera texterna utan att ändra innehållet, så att strukturen och åsiktsskillnaderna blir tydligare, i andra fall rör det sig om att komma överens om verktyg för att förstå texterna. Dessutom har en hel del åsikter lagts till redan existerande listor. Konturerna har blivit tydligare. Åsiktsskillnaderna börjar utkristalliseras. Men helheten saknas fortfarande. Det finns fortfarande ingen tydlig byggplan i form av en förhandlingstext om regler som spänner över Parisavtalets alla komponenter.

En konkret framgång i Bonn var att flera grupper börjat koordinera arbetet mellan varandra. Koordineringen har tidigare legat i ordförandeskapets händer, med små befogenheter att komma med förslag om texternas innehåll. Att förhandlingsparterna nu visat ett större ansvar och vilja att ta ägarskap över koordineringen är bra.

Extrasession i Bangkok: Det faktum att det saknas tid för att hinna färdigställa regelboken för beslut i Katowice i december ledde också till ett beslut om att inrätta en extrasession. Mötet kommer hållas i Bangkok i början på september. Olikt Bonn-sessionen, där regelboken var i fokus men där även en rad andra frågor diskuterades, så ska Bangkok-mötet uteslutande fokusera på regelboken. Det är bra. Frågan är bara om det räcker med en extrasession. Det återstående arbetet är oerhört stort, och tiden väldigt knapp.

Bleka utsikter för ambitiös regelbok: Den textmassa som förs vidare från Bonn till Bangkok är oerhört omfattande. Hur den ska hinna tematiseras och reduceras i omfång, fogas samman till en helhet, formaliseras och slutligen förhandlas, för att ministrarna i slutet på Katowice-mötet ska kunna lösa återstående knäckfrågor och komma fram till ett konsensusbeslut, det är en olöst gåta. Tiden talar just nu emot regelboken.

Ytterligare en aspekt talar emot ett bra beslut i Katowice: det polska ordförandeskapet. Att Polen står värd för nästa beslutsmöte innebär att de har huvudansvaret för att organisera processen. Tyvärr har de hittills visat lågt intresse till innovativa grepp som kan stödja arbetet med att ta få regelboken på plats. Bara det faktum att förhandlingarna förlagts till en plats som lider stor brist på hotellrum försvårar processen. Men även i processen fram till Katowice saknas initiativ. Det skulle krävas en mångfald av aktiviteter mellan Bonn och Katowice för att öka förutsättningarna för ett bra beslut. På plussidan kan dock nämnas att Patricia Espinosa, FN:s klimatchef, istället klivit fram och tagit initiativ till sådana möten.

Ljuset i tunneln?: Mötet resulterade i åtminstone två stora framgångar.

  1. Att tillåta ordföranden för de olika förhandlingsorganen att förbereda en informell text med förslag till hur det fortsatta arbetet ska organiseras. Ordföranden har fått mandat att ta ett samlat grepp om samtliga frågor på dagordningarna.
  2. Att ordföranden för arbetsgruppen om Parisavtalet har fått mandat att utveckla ett verktyg som ska hjälpa staterna att komma överens om en text som grund till fortsatta förhandlingar.

Dragkamp och förhalning: Bonn-mötet var också intressant ur ett bredare perspektiv. USA och Kina har hamnat i en dragkamp om i vilken mån regelboken ska hänvisa till Klimatkonventionen eller isoleras som en produkt som enbart länkas till Parisavtalet. Även om det är svårt att säga med säkerhet så ser det ut som om denna dragkamp handlar om att göra det enkelt respektive krångligt för USA att lämna Parisavtalet. Kina vill bland annat hänvisa till Konventionens princip om gemensamt men differentierat ansvar. Det brukar de visserligen alltid vilja, och USA brukar alltid motsätta sig detta, men eftersom principen också finns inskriven i Parisavtalet hade det kunnat räcka med att hänvisa dit. Det kan alltså röra sig om ett försök från Kinas sida att öka transaktionskostnaden för USA att träda ut ur Parisavtalet, en uttalad ambition från den amerikanska administrationen.

Samtidigt fortsätter EU och lågt liggande önationer att stå vid rodret och driva på för regler som ökar ambition och transparens. Den informella koalitionen mellan EU och lågt liggande önationer är en frisk fläkt i en förhandlingsprocess som länge präglats av blockpolitik mellan utvecklade länder och utvecklingsländer.

Det finns också tydliga tecken på förhalningstaktik. Som vanligt är det Saudiarabien som kastar ankare. Saudiarabien har varit tydligt missnöjda med ett klimatrelaterat beslut som nyligen togs av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), mot deras vilja. I IMO går det att rösta om beslut. I UNFCCC gäller konsensus. Det missnöje som Saudiarabien känner över IMO-beslutet går nu ut över UNFCCC-processen, där Saudiarabien kan utöva vetorätt.

Bonn-mötet kan sammanfattas med några plus och minus:

+ Diskussion om texternas innehåll
+ Embryon till ökad koordinering mellan grupperna
+ Mandat att förbereda en text som spänner över alla frågor
+ Allokering av extra tid till förhandlingar innan Bonn

– Ingen förhandlingstext
– Utmanade långa och svåra informella texter
– Inaktivt polskt ordförandeskap
– Tydliga tendenser till förhalning

Katowice: Kommer vi få en regelbok på plats i Katowice? Nja. Troligtvis kommer vi se ett beslut i Katowice innehållandes grova ramar för en regelbok. Inom dessa ramar kommer det rymmas mängder med mandat till nya förhandlingar med nya deadlines. Beslutet kommer förmodligen inte, åtminstone inte redan i Katowice, ge den starka och detaljerade struktur som krävs för ett effektivt genomförande av Parisavtalet. Men väl utformat, med preciserade mandat till fortsatta förhandlingar, kan regelboken så småningom anta denna karaktär.

USA förbereder för smärtfritt utträde ur Parisavtalet

Efter en dryg vecka av förhandlingar, där USA intagit ett betydligt mer aktivt förhållningssätt än tidigare, har det blivit relativt tydligt: USA har växlat tempo med instruktioner att kratta manegen för ett smärtfritt utträde ur Parisavtalet.

Den 1:a juni 2017 meddelade Donald Trump att han har för avsikt att begära USA:s utträde ur Parisavtalet. Samtidigt uttryckte han en ambition att omförhandla avtalet för att ”möjliggöra ett återinträde”. Till mångas förvåning, och lycka, har USA sedan dess hållit låg profil i FN:s klimatförhandlingar. Rädslan var stor att USA skulle komma till förhandlingarna med orimliga kravlistor, vilket hade kunnat vara en strategi för att möjliggöra en omprövning av beslutet att lämna Parisavtalet. Så har inte skett.

Under pågående förhandlingar är USA åter mer aktiva. Motiven har varit svåra att förstå. Ett år efter Trumps presskonferens i Rosenträdgården, och efter en dryg veckas förhandlingar i Bonn, kan ett mönster skönjas: USA engagerar sig inte för att omförhandla Parisavtalet genom regelverket. De är snarare här för att förbereda för ett så smidigt utträde som möjligt.

Hur tar sig detta uttryck? Ett exempel är en dragkamp mellan stora länder som Kina och Indien å ena sidan och USA å andra sidan. Den amerikanska delegationen gör allt för att minska antalet korsreferenser från Parisavtalets regelbok till Klimatkonventionen. Genom att undvika sammanlänkningar kan Parisavtalet konstrueras som en, från Klimatkonventionen, relativt fristående produkt. Det skulle göra USA:s utträde ur Parisavtalet mindre komplicerat. Kina vill istället åstadkomma ett Parisavtal som, genom regelboken, är tätt sammanflätat med Klimatkonventionen och på så vis försvåra för utträdet.

Den förhandlingslinje som USA nu driver bryter samtidigt inte radikalt med deras traditionella positioneringar; fokus på gemensamma riktlinjer för alla länder, att sätta kostnadseffektivitet framför rättviseprinciper och eftersträva stort självbestämmande med hög grad av flexibilitet och låg grad av tvingande regler. Det är alltså fortfarande svårt att med säkerhet dra säkra slutsatser från deras interventioner i Bonn. Men spåret att undvika så många korsreferenser som möjligt för att underlätta utträdet är värt att följa upp. Det kan bära nyckeln till förklaringen på USA:s nyvunna intresse att förhandla.

Extrasession i Bangkok i september

Det är nu i princip klart: det blir en extrasession i Bangkok i september i år. Ett definitivt beslut väntas först på torsdag. Men förhandlarna jobbar nu under hypotesen att en extrasession kommer att bli av. Det är också klart att nuvarande session i Bonn inte kommer att leverera en förhandlingstext för Parisavtalets regelbok. Mer förhandlingstid innan Katowice är därför helt avgörande. Bangkok skulle tillhandahålla det utrymmet.

Patricia Espinosa, FN:s klimatchef, gav idag sin syn på hur arbetet på vägen till Katowice ska organiseras. Parterna står fortfarande långt från varandra i flera knäckfrågor, exempelvis finansiering. Sekretariatet jobbar därför med ordförandeskapet för att skapa utrymmen för diskussion på politisk nivå. Målet med dessa politiska diskussioner är att öka samsynen på ministernivå, så att ministrarna i sin tur kan uppdatera instruktionerna till förhandlingsdelegationerna inför extrasessionen i Bangkok.

Dessutom jobbar sekretariatet nu väldigt hårt på att koordinera mellan de olika förhandlingsgruppernas ordföranden. Det råder en samsyn om att, som Espinosa säger,  ”någon form av enhetlig text” behövs för att underlätta förhandlingarna i Bangkok. Det är inte fråga om en formell förhandlingstext, vilket hade varit idealet. Med en sådan hade det gått att börja förbereda detaljerna i regelboken. Men åtminstone en informell, sammanhållen text behövs. Frågan är naturligtvis bara vad texten ska innehålla. Om den ska vara användbar får den inte vara alltför lång och spretig. Samtidigt måste den reflektera alla förhandlingsparternas perspektiv, annars kommer den inte att accepteras. Förhoppningen är att ministermötena kan hjälpa till att bygga stöd för texten.

Solen strålar i Bonn. Det är högsommarvärme. Med nuvarande planer för processen fram till Bangkok lär dock sommaruppehållet bli kort för nyckelpersonerna på sekretariatet. Enormt mycket jobb återstår om en text skall presenteras inför förhandlingarna i Bangkok, som planeras till första veckan av september.

USA:s engagemang i förhandlingarna ökar

Sedan Donald Trump tog över i Vita huset och Jonathan Pershing lämnade stolen som USA:s chefsförhandlare har den amerikanska förhandlingsdelegationen hållit ovanligt låg profil. Länge saknade USA en ny chefsförhandlare, men strax innan COP23 i november 2017 utsågs Trigg Talley att leda delegationens arbete. Då, under COP23, gav det inget märkbart avtryck.  USA fortsatte att hålla låg profil. Nu märks en omsvängning.

USA intar åter en mer aktiv roll. Delegationen håller både fler och längre interventioner. Dessutom begär de ordet flera gånger under samma kontaktgrupp, inte bara för att föra fram sina egna positioner utan också för att kommentera på andras och för att förtydliga oklarheter.

Med tanke på Trumps klimatskeptiska uttalanden skapar det en viss oro bland mer progressiva länder. Sveriges biträdande förhandlingschef, Roger Sedin, tycker ändå att det är för tidigt att säga om USA:s ökade engagemang är positivt eller negativt. Än så länge är instruktionerna bakom den amerikanska delegationens ökade engagemang otydliga. Men att interventionerna hittills varit relativt konstruktiva kan tolkas som en försiktigt positiv signal. Värt att noter är också att den nya förhandlingschefen, Trigg Talley, inte är ny i den amerikanska delegationen; Talley ingick i delegationen även under Obama-eran och är ingen uttalad klimatskeptiker.

Samtidigt är det svårt att blunda för att USA:s ökade engagemang sker mot bakgrund av Trumps uttalade ambition att omförhandla Parisavtalet. Att tro att det skulle finna stöd för att öppna Parisavtalet för ändringar vore naivt. Avtalet är avtalat. Det är förmodligen även Trump medveten om. Men Parisavtalet är samtidigt väldigt vagt formulerat. Just nu pågår förhandlingar om hur det ska översättas i ett regelverk som gör avtalet praktiskt genomförbart. I sådana förhandlingar finns stort utrymme att välja olika inriktningar som kan öka likväl som minska avtalets klimatnytta.

Det finns indikationer på att USA förhalar processen. Ett dagsaktuellt exempel kan nämnas, från förhandlingarna om hur anpassningsåtgärder ska kommuniceras. Förhandlarna spenderade nästan två timmar till att försöka omstrukturera det informella underlaget till kommande förhandlingstext. Detta för att göra det mer logiskt och lättläst. Förslagen gick ut på att ompaketera text utan att ta bort något innehåll. Två timmar är väldigt mycket förhandlingstid. När kompromisser var nära förestående begärde USA ordet och lät meddela att de, efter att ha lyssnat till åsikterna, inte var beredda att gå vidare med en  förenklad textstruktur. Mötet ajournerades. Att anpassning är en hjärtefråga bland utvecklingsländer förbättrade inte stämningen. Väger helheten över till att förhandlingarna om utsläppsbegränsningar går före finns risk att vissa länder drar i handbromsen.

Men den röda tråden är fortfarande otydlig. Om den amerikanska delegationens instruktioner innehåller en uppmaning till allmän förhalning så har det ännu inte blivit tydligt i förhandlingarna som helhet. I stort kan sägas att förhandlingarna långsamt rör sig framåt. Den svenska delegationen rapporterar dessutom, med glädje, att det nu rör på sig i de flesta frågor. Det går numera att diskutera innehåll snarare än mestadels processfrågor. Det är en markant skillnad från förra förhandlingsrundan då flera delegationer bromsade förhandlingar om substans. En viss tendens märks också till ökad interaktion; att förhandlarna reagerar på varandras förslag om innehåll.

Det tar tid att vända en så stor skuta som UNFCCC från att lufta åsikter och diskutera process till att förhandla kompromisser i sakfrågor, men mer och mer tyder på att det håller på att ske. Det kommer bli svårt, men det är samtidigt helt nödvändigt, att snarast rota runt bland konflikter i detaljer om regelbokens innehåll. I bästa fall hjälper USA:s ökade engagemang. I värsta fall stjälper det.

Nya klimatförhandlingar ska ta Parisavtalet från ord till handling

En ny runda av klimatförhandlingar står för dörren. 30 april till 10 maj träffas ländernas representanter i Bonn för att diskutera regler för att ta Parisavtalet från ord till handling. Förhandlingarna ska resultera i ”Parisavtalets regelbok” som ska antas i december i år, under den 24 partskonferensen till Klimatkonventionen i Polska Katowice, COP24. Nu behövs formella förhandlingstexter för att regelboken ska bli klar i tid.

Parisavtalet är innehållsrikt. Men det saknar i allt väsentligt de detaljer som krävs för att göra avtalet funktionsdugligt. Avtalet beskriver vad som ska uppnås. Nu ligger fokus på hur och av vem. Patricia Espinosa, FN:s klimatchef, har därför kallat Katowice för Paris 2.0, alltså en rejäl uppdatering av mjukvaran som gör Parisavtalet praktiskt genomförbart. De drygt två veckor långa förhandlingarna, som inleds idag, lägger grunden för att detta överhuvudtaget ska vara möjligt.

Det har nu gått över två år sedan avtalet antogs. På flera områden växer samsyn så sakteliga fram. På andra områden har konfliktlinjerna blivit tydligare, vilket också är bra. Att tydliggöra konflikterna är en förutsättning för att de ska kunna överbryggas. Men det är fortfarande upp till bevis. I avsaknad av konkreta, sammanhållna och formella förhandlingstexter finns det stor risk för latenta konflikter, dolda bakom vaga positioneringar och reservationer.

Sveriges chefsförhandlare Johanna Lissinger Peitz har kallat det återstående halvåret fram till slutplenum i Katowice för ett ”trycktest av Parisavtalet”. Inom ett halvår har vi facit; kvarstår det globala ägarskapet över Parisavtalet eller har det kollapsat under trycket av påfrestningar från konflikter om dess uttolkning? Ett är säkert: Om Bonn-mötet lyckas leverera formella förhandlingstexter ökar utsikterna för ett beslut om en regelboken i Katowice.

Fjolårets förhandlingar, under Fijianskt ordförandeskap, gav skapliga förutsättningar för att kunna leverera formella förhandlingstexter. Vid COP23, november 2017, antogs nämligen en rad informella anteckningar där länderna listat sina önskemål. Texterna har ingen formell status men kan användas i Bonn för att ta steget vidare från att lista åsikter till att fokusera på hur de kan tematiseras och var de konvergerar och var de går isär. De bildar ett skelett till förhandlingstexter, om än rangligt.

Tre organ träffas i Bonn. Organen för: implementering (SBI), vetenskap och teknik (SBSTA) och Parisavtalet (APA). På dagordningarna står bland annat frågor om:

  • Riktlinjer för utformandet av nationellt antagna klimatplaner, NDC:er. Det gäller till exempel vilken typ av mål som olika typer av länder förväntas anta, hur utsläppsmålen ska beräknas, vilka basår som används, om utfästelserna ska följas upp under ett enskilt år eller under en hel genomförandeperiod och om anpassningsåtgärder ska kommuniceras i NDC:er.
  • Marknadsmekanismer, det vill säga reglerna för handel med utsläppsenheter samt en marknad för utsläppskrediter vilka gör det möjligt för länder att finansiera och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som görs i andra länder. Det är bland annat viktigt att besluta hur länderna undviker att bokföra en och samma utsläppsminskning på fler än ett konto.
  • Transparens i mätning och rapportering av utsläpp. För att skapa trovärdighet i ett system där länder själva får bestämma sina utsläppsmål krävs att länder kan vara säkra på att rapporteringen av utsläppsdata stämmer. Utan tillförlitlig data är det omöjligt att följa upp om målen infrias. Alla länder, med flexibilitet för skiftande förmåga, ska kontinuerligt rapporterar in sina utsläpp. Frågan är nu hur, och om det ska finnas olika krav för olika länder eller snarare olika krav beroende på olika typer av åtaganden.
  • Regler för hur uppföljningsmekanismen, det vill säga den kommitté som ska underlätta för länder att genomföra och uppfylla Parisavtalet. Denna kommitté är det närmaste Parisavtalet kommer en sanktionsmekanism, men det är tydligt att kommittén inte ska fokusera på att vara bestraffande. Nu fokuseras på hur den ska utformas för att på bästa sätt stödja länderna i sitt klimatarbete.
  • Frågor om klimatfinansiering. Finansieringsfrågan är fortsatt känslig. Målet om att utvecklade länder från och med år 2020 ska mobilisera 100 miljarder USD årligen, till stöd för klimatarbete i fattiga länder, ligger fast. Åsikterna om hur ordet ”mobilisera” ska förstås går dock isär. Förhoppningsvis kan Bonn-förhandlingarna, förutom en förhandlingstext, leverera ännu en liten bit till finansieringspusslet: att Anpassningsfonden, som sorterar under Kyotoprotokollet, ska tjäna Parisavtalet.
  • Utformningen av den globala översynen. Översynen, som ska genomföras 2023, ska utvärdera hur länders kollektiva klimatarbete står sig i ljuset av parisavtalets målsättningar. Frågor som ska behandlas rör vilka källor till information som översynen ska baseras på och vilka aktörer som får delta i processen.

Under året kommer två viktiga händelser att fungera som katalysator för Paris 2.0: Den nu pågående stödjande dialogen, som går under namnet Talanoa, samt Klimatpanelens specialrapport om 1,5°C, även kallad IPCC1.5.

Talanoa är en serie löst organiserade och  lösningsorienterade samtal om hur vi ligger till i klimatarbetet, vilka mål vi har och hur vi tar oss dit. Denna Talanoa ska kulminera i Katowice med en syntes och diskussioner om hur dialogens resultat ska föras vidare. Dialogen fungerar som en prototyp till hur den globala översynen 2023 kan utformas.

IPCC1.5 ska levereras i oktober. Även denna rapport kommer ge underlag till översynen. Dessutom kommer rapporten leverera kunskap om utsikterna för att nuvarande klimatarbete kan begränsa den globala uppvärmningen till 1,5°C.

Parisavtalets regelbok, om den antas i Katowice, kommer inte att vara komplett. Den kommer att innehålla flertalet mandat om fortsatta förhandlingar. Men den kommer utgöra ett viktigt steg i att ta Parisavtalet  från ord till handling. De nu pågående förhandlingarna lägger alltså grunden för att möjliggöra ett beslut om regelboken i december i Katowice.

Fores är på plats i Bonn mellan 4 och 10 maj. Vid frågor, kontakta Mathias Fridahl (mathias.fridahl@fores.se , +46 76 517 5997). Vi anordnar också en sidoaktivitet till förhandlingarna, med fokus på den globala kolbudgeten och behovert av negativa utsläpp. Är du på plats är du varmt välkommen: 10 maj kl. 11.30–13.00, rum Kaminzimmer. Eventet websänds också via https://bit.ly/2Ki9SS4.