Etikettarkiv: Regelboken

Slutrapport från Katowice

Katowice slutade i en stor framgång för FN-processen: Parisavtalets regelbok är antagen. Det innebär att den första versionen av mjukvaran för att föra Parisavtalet från ord till handling är på plats. Nu återstår att genomföra flera uppdateringar. Och att leverera i den riktigt stora frågan: ambitionshöjning i klimatomställningen.

Inför Katowice såg förutsättningar för att anta en regelbok minst sagt dystra ut. Det Polska ordförandeskapet anklagades för att gå på lågvarv; Bolsonaro vann presidentvalet i Brasilien som, ett par dagar innan förhandlingarna öppnade, drog tillbaka sitt erbjudande om att arrangera nästa års förhandlingsrunda; gulvästarna i Frankrike protesterade mot höjda dieselskatter; USA:s skuld till Gröna klimatfonden kvarstod och deras bidrag till av Klimatpanelens verksamhet har dragits undan.

Dessutom saknades en formell förhandlingstext. Det extrainsatta Bangkokmötet i september gav visserligen mandat till ordföranden för de olik förhandlingsorganen att sammanställa en sammanhållen informell text med regelbokens samtliga kapitel. Texten på över 300 sidor innehöll nästan 3000 hakparenteser, indikationer på avsaknad av konsensus, och vittnade om en otroligt svår uppgift för Katowice. Det ledde ordföranden för processen att meddela sin syn på frågan: ”vi är inte redo”.

Trots dessa dystra förutsättningar öppnade förhandlingarna i god ton. Den informella texten accepterades som utgångspunkt för förhandlingar och mötet tilläts fortgå 24 timmar om dygnet.  När Brasilien backade på att anordna COP25 räckte Costa Rica och Chile upp handen som ersättare. Katowice-tåget var satt i rullning. God ton innebär inte att förhandlingarna var enkla eller inte krävde. Flertalet stora och svårlösta konflikter har länge hemsökt klimatförhandlingarna.

När mötets andra vecka påbörjades och den politiska nivån anlände till Katowice växlade det polska ordförandeskapet om från låg- till högvarv. De tog över rodret och spelade en väldigt aktiv roll i att öka tempot men samtidigt förankra en kompromiss bland alla förhandlingsparter. Ur ett processperspektiv är resultat – Parisavtalets regelbok – helt klart en framgång. Än en gång lyckas FN:s ledande klimatorgan leverera.

Från gungfly till stabilitet

Regelboken är sammansatt av 27 beslut som vart och ett på olika sätt ökar transparensen i det globala klimatarbetet. Besluten reglerar hur klimatplaner ska levereras och utvärderas i femårscykler – eller möjligen tioårscykler, periodiciteten återstår att besluta om – som staplade på varandra ska leda oss fram till 2100. De kapitel som ryms i regelboken tar upp alltifrån vad en klimatplan ska innehålla, mätas och bokföras, till hur det ska rapporteras, verifieras och utvärderas. Med kunskap om hur en cykel i klimatarbetet levererat finns också skrivelser för hur ambitionen ska höjas i påföljande cykel.

Sammantaget innebär det att den gungfly som tidigare gällt nu stabiliserats. Tidigare kunde länderna i princip skicka in och följa upp klimatplaner efter eget huvud, vilket gjort det svårt att utvärderingar vad klimatplanerna faktiskt kan förväntas leverera förutsatt att de också genomförs.

Reglerna kunde helt klart varit mer stringenta. En mer robust regelbok skulle ge en stabilare grund att stå på. Men att regelboken nu är på plats bör förstås som en framgång i sig självt. Nu återstår att täppa till luckor – vissa kapitel har lämnats blanka i brist på konsensus – och att skärpa reglerna över tid.

Regelbokens kapitel

Klimatplanernas innehåll
Regler för Artikel 4 i Parisavtalet

Innehållet i klimatplanerna ska beskrivas med utgångspunkt i gemensamma riktlinjer utformade av FN:s klimatpanel. Information om basår, målår, omfattning, metodval med mera ska specificeras. Det kommer göra det lättare att utvärdera hur långt det planerade klimatarbetet tar oss. Samtidigt tillåts en hel del flexibilitet. Som exempel kan nämnas att om ett lands klimatarbete uttrycks i termer som inte låter sig fångas av Klimatpanelens riktlinjer får använda egna metoder förutsatt att de förklarar hur dessa är utformade.

Det är också viktigt att skilja krav på planernas innehåll från kraven på hur det faktiska klimatarbetet ska mätas och rapporteras. De senare reglerna (se kapitlet om ”Transparens” nedan) tillåter större flexibilitet.

I dagsläget sträcker sig vissa klimatplaner över fem år, andra över tio år. Länderna enades också om att anta gemensamma tidsramar för alla klimatplaner från och med 2031. Exakt vilka dessa tidsramar blir återstår dock att besluta (förmodligen fem- eller tioårscykler).

Marknadsbaserat samarbete
Regler för Artikel 6 i Parisavtalet

Kapitlet om marknadsbaserade lösningar är lämnat helt blankt med mandat till nya förhandlingar som ska leverera förslag till beslut till den andra partskonferensen för medlemmarna till Parisavtalet, CMA2, i Chile, november 2019.

Anledningarna till att dessa förhandlingar var extra svår är många, men en av de viktigaste stötestenarna var regler för att undvika att en utsläppsminskning bokförs i flera utsläppsinventarier, det vill säga att den räknas som en utsläppsminskning i fler än ett land.

I denna fråga ville Brasilien, enligt de rapporter som läckte ut från förhandlingsrummens lyckta dörrar, tillåta dubbelbokföring i en övergångsperiod. Anledningen kan vi bara spekulera om, men det är inte otroligt att de baserat sin nuvarande klimatplan på möjligheten att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i landet även om dessa genomförts inom ramen för en handelsmekanism. Brasilien har tidigare räknat av utsläppsminskningar som finansierats av Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling, CDM, mot sina tidigare nationella klimatlöften, så kallade NAMAs. Om de räknat med samma möjlighet för sin nuvarande klimatplan, NDC, och reglerna för bokföring skulle förbjuda detta har de alltså baserat sin NDC på felaktiga premisser. Det skulle förklara varför de envist blockerade alla krav på att inte tillåta dubbelbokföring i en övergångsperiod.

Andra svåra frågor rörde exempelvis om och i så fall i hur stor grad internationella transaktioner ska avgiftsbeläggas. En stor majoritet av utvecklingsländerna vill lägga en avgift både på den nya kreditmekanismen (artikel 6.4 i Parisavtalet) och på internationellt överförbara utsläppsreduceringar, så kallade ITMOs (artikel 6.2). Avgiften ska framförallt finansiera anpassningsåtgärder i fattiga länder, finansiering som är tänkt att kanaliseras genom Anpassningsfonden. De rika länderna anser att Parisavtalet inte ger mandat till att avgiftsbelägga ITMOs. Regelboken innebär ett beslut om att det bara är Artikel 6.4 som ska avgiftsbeläggas, dock inte i vilken omfattning.

Rapportering kring anpassningsarbete, klimatfinansiering, tekniköverföring och kapacitetsbyggnad
Regler för Artikel 7 och 9–11 i Parisavtalet

Ländernas anpassningsarbete ska frivilligt kommuniceras för att exempelvis öka antagningsfrågans synlighet gentemot utsläppsbegränsningar, öka kunskapen och lärande och ge underlag till den globala översynen. Dessa rapporter ska inte vara föremål för granskning. Vägledning i hur rapporterna kan (men inte måste) skrivas ska utvecklas för att antas i november 2022. Dessutom ska ett register inrättas för att samla alla rapporter om anpassningsarbetet. En prototyp av registret ska vara klart till mitten på 2019.

Rapporteringen om klimatfinansiering handlar dels om information om kommande utbetalningar samt data om utförda transaktioner. Vad gäller kommande utbetalningar ska det rapporteras om ”tillgänglig information.” Denna flexibla skrivelse infördes för att tillmötesgå länder som menade att de inte kan förutspå budgetar som ska antas av framtida parlament.

Löftet om att mobilisera 100 miljarder i klimatfinansiering har konkretiserats genom att lista transaktioner som får räknas av mot utfästelsen. Listan blev till slut väldigt luftig, med möjlighet att räkna både bidrag, lån och andra instrument som klimatfinansiering. Möjligheten att räkna av hela värdet på ett lån, oavsett om det är givet på kommersiella villkor eller ett lågkostnadslån med en bidragskomponent, urholkar begreppet ”klimatfinansiering.”

Det är också upp till givarländerna att definiera vad  kravet på att pengarna ska vara ”nya och additionella” egentligen betyder, förutsatt att de ger information om detta i sin rapportering. Länderna måste också rapportera information exempelvis om prioriterade stödmottagare och målsättningen med finansieringen (anpassning, utsläppsbegränsning, kapacitetsbyggnad, tekniköverföring etc). Dessutom ska länderna själva beskriva på vilket sätt privat finansiering bedöms ha ”mobiliserats” genom offentligt finansierade interventioner.

Enklare regler tillämpas också för kapacitetsbyggnad och tekniköverföring. Slutligen kan också nämnas att reglerna också omfattar utvecklingsländer. Dessa ska rapportera både om vilka behov av stöd de har och vilket stöd de erhållit.

Transparens, global översyn, granskning och uppföljning
Regler för Artikel 13–15 i Parisavtalet

Reglerna för ökad transparens specificerar hur och hur ofta länderna ska rapportera kring hur klimatarbetet fortskrider. Det rör sig om rapportering kring utsläpp, anpassningsarbete och finansiering.

Kina argumenterade länge för olika regler för utvecklade länder och utvecklingsländer. USA och EU argumenterade för lika regler för alla kontraktsparter. Kompromissen blev lika regler men med möjlighet för utvecklingsländer, som anser sig sakna kapacitet, att göra undantag. Det finns ingen tidsbegränsning för hur länge att land får göra undantag. I teorin kan de välja att undantaget ska gälla ända fram till 2100. Men länder som väljer att göra undantag måste beskriva varför, sträva efter att anta den striktare graden av transparensregler och förklara när de förväntar sig att ha full kapacitet att rapportera enligt de gemensamma reglerna. Utvecklingsländer måste också rapportera kring behov av stöd för att leva upp till reglerna om transparens.

Rapporterna ska också granskas av en teknisk expertgrupp som bland annat ska bedöma hur väl informationen följer riktlinjer för rapportering, om ett lands klimatarbete räcker till för att uppfylla utfästelserna i sin klimatplanen och om det finns utrymme för förbättringar. Granskarna får dock inte uttala sig om ambitionsnivån i en klimatplan.

De nya rapporteringsreglerna ska börja användas från och med 2024. Den första globala översynen, i syfte att utvärdera progressionen i ländernas kollektiva klimatarbete, ska genomföras redan 2023. Den kommer alltså att behöva baseras på bristande underlag. Men från och med 2024 och framåt, och inför den andra globala översynen som ska ske 2028, kommer tillgänglig data att vara betydligt bättre. Översynen ska bedöma hur väl länderna är på väg att uppfylla Parisavtalets olika målsättningar, inklusive att begränsa uppvärmningen till väl under 2°C.

Regelboken beskriver också hur uppföljningsmekanismen ska fungera. Kontraktsparterna till Parisavtalet är inte lagligt bundna att uppfylla sina klimatplaner. Däremot är de bundna till att skicka in nya klimatplaner vart femte eller tionde år, hur ofta återstår att besluta. De är också bundna till att rapportera hur klimatarbetet fortskrider. Den kommitté som ansvarar för uppföljningsmekanismen ska därför fokusera på om länderna bryter mot dessa lagligt bindande åtaganden, det vill säga om de inte skickar in klimatplaner eller rapporter med rätt frekvens. Kommittén jobbar inte med strafförelägganden. Ett land som bryter mot sina åtaganden ska istället stödjas; få hjälp att åter kunna uppfylla dem.

Den stora utmaningen kvarstår, att leverera en ny industriell revolution

Jämte förhandlingarna om regelboken fördes en rad diskussioner och förhandlingar om den nu återstående utmaningen: att leverera klimatomställning på massiv skala. Omfattningen på de åtgärder som krävs för att nå målen i Parisavtalet skvallrar om inget annat än en stundande industriell och social revolution. Nya beteenden måste på plats. Energibesparingar, men också minskad efterfrågan genom exempelvis nya res- och levnadsmönster, behöver införas. Existerande och ny teknik för utsläppsbegränsningar ska rullas ut, för att fasa ut det fossila. Skogarna ska växa i omfång, inte krympa. Jordbruket måste ställas om för att binda mer kol i marken. Och helt ny teknik ska på plats för att i framtiden fånga in och lagra koldioxid.

I denna fråga nådde förhandlingarna i Katowice inte särskilt långt. Den så kallade Talanoa-dialogen erbjöd ett tillfälle till förhandlingar om ambitionshöjning. Dialogen, som tidigare gick under namnet ”den stödjande dialogen”, har pågått under hela 2018 i syfte att utvärdera var vi står, vart vi vill ta oss och hur vi tar oss dit. Under Fijianskt ledarskap vid COP23 organiserades dialogen i ett talanoa-format, ett format för att lösa konflikt som traditionellt använts på många önationer. En talanoa innebär att dela berättelser om ett visst tema i syfte att bygga förståelse och lyfta goda exempel. Efter ett år av ”talanoande” har en imponerande meny av möjliga sätt att öka ambitionsnivån i ländernas klimatarbete växt fram. Katowice erbjöd en möjlighet till förhandlingar om hur denna kunskapsbank ska förvaltas. Tyvärr blev skrivelserna om detta väldigt svaga; ländernas uppmuntras att ”överväga” resultatet från Talanoa-dialogen i sitt arbete med att uppdatera klimatplanerna.

Regelboken bör inte ses som lösningen, snarare början på en utmanande period av planerad, snabb och global omställning. Alternativet, att inte omfamna denna revolution, stavas också omställning. Att misslyckas med att begränsa den globala uppvärmningen innebär istället en forcerad, troligen illa koordinerad och helt klart betydligt mer kostsam omställning för att anpassa samhällena till effekterna av ett förändrat klimat.

Dagordningen för det kommande åren

På dagordningarna till partskonferensen för medlemmarna till Parisavtalet, CMA2, samt COP25, står flera svårlösta frågor, bland annat:

  • Regler för marknadsbaserat samarbete
  • Gemensamma tidsramar för framtida klimatplaner
  • Utveckling av samarbete kring kapacitetsbyggande

På dagordningen för COP26, år 2020, står också den ännu svårare frågan om ökade klimatfinansiella volymer efter 2025.

Inför partskonferenserna arrangerar António Guterras ett högnivåmöte, i september 2019. Guterras menar att mötet utgör en möjlighet för föregångsländer att ”höja ambitionsnivån och mobilisera de resurser som är nödvändiga för klimatomställningen.”

COP25/CMA2 kommer anordnas i Chile med förmöten i Costa Rica. Samtidigt har både Italien och Storbritannien uttryckt intresse för att arrangera COP26/CMA3.

Guterres: Misslyckas vi är vi dömda

Det värsta som kan hända är att Katowice blir ett nytt Köpenhamn, varnade FN:s generalsekreterare Antonio Guterres för, vid mötet med civilsamhället på COP24. Han fortsatte ”Klimatförändringarna springer snabbare än vi och prognoserna många trodde var överdrivna överträffas av verkligheten. Därför är det en oroande paradox att vi på många sätt saktar ner i klimatarbetet. Om vi inte lyckas, är vi verkligen dömda.”

Inför slutspurten på övertid på COP24 sade Guterres att ”Vi behöver ett balanserat dokument, som inte dödar det momentum jag behöver för klimattoppmötet i september, som blir startpunkten för ödesåret 2020 då länderna ska börja förverkliga sina klimatmål. Det är viktigt att Katowice inte blir ett hinder på vägen, men jag har inga illusioner att vi ska få allt vi behöver här.”

Guterres var också självkritisk: ”Jag har alltid sagt att tekniken är på vår sida, som att förnybar energi är konkurrenskraftig gentemot fossila bränslen, och jag tror på det. Men varje process har vinnare och förlorare, och när vi går från en grön till grå ekonomi, måste vi ha med den sociala dimensionen. Jag har inte varit tillräckligt tydlig här, och kommer att fokusera mer på detta, för annars får vi en stor del av befolkningen som är emot klimatarbetet. Här kan civilsamhället spela en viktig roll. Vi ska inte ge argument till de som mobiliserar samhället mot klimathandling.”

Guterres lyfte investerarna som det enskilt mest positiva; ”Från politiken har jag sett en begränsad vilja, men jag ser finansiella institutioner som nu flyttar sina mycket stora portföljer, vilket är det viktigaste som kan ske för att hjälpa regeringar se att de behöver ha högre ambitioner och mer vilja. När jag ser en enorm pensionsfond som flyttar sina pengar från fossila bränslen till förnybart, så är det ett mycket viktigt bidrag för ökad politisk vilja.” Han fortsatte med att lyfta fram kommunernas viktiga och positiva roll ”Som tur är, tas de flesta relevanta klimatbeslut på lokal och regional nivå, och vi ser en mycket positiv utveckling här.”

Och så hyllade han Greta Thunberg, även om han benämnde henne ”The Swedish girl”; ”She made a fantastic speech, I wish that I would be able to deliver the same speech”.

Innan han skyndade vidare efter en halvtimmas möte som blev tre kvart, avslutade han med att i förväg sammanfatta slutdokumentet; ”Jag är säker på att många kommer att vara besvikna vid slutet av denna process, kanske också jag, men det viktiga är att aldrig ge upp.”

Mattias Goldmann

Nuläget på COP: Slutna rum, texter utvecklas, konflikter kvarstår

”Att inte komma överens skulle inte bara vara omoraliskt utan också självmordsbenäget”.

Orden är FN:s generalsekreterare Antonio Guterres, och nu försöker COP24 enas om regelboken för klimatavtalet. Förhandlingarna sker nu bakom stängda dörrar, på tv-monitorerna är dagordningen nu kort, det står”Closed for observers” på de flesta punkter och plenaren skjuts på i tretimmarssjok. De viktigaste knäckfrågorna har fått ministrar som ansvarar för att få fram texter, och som rapporterar direkt till COP-ordförande.

Ordförande har lanserat ”Sejmik” som mötesform, för att hedra 550-årsdagen av den polska riksdagen – troligen omedveten om att det är ett skällsord i många länder. I princip är det rundabordssamtal med delegationsledarna, som tänks ha mandat från andra länder att komma framåt – men det betyder också att vissa länder känner sig utestängda från dialogen, att de som förhandlar samtidigt måste rapportera bakåt, och att allt det man enas om här måste leda till konsensus i respektive förhandlingskonstellation innan det kan föras fram till plenum.

I tre vändor har vi fått nya texter de senaste timmarna; i går kväll, mitt i natten och strax efter tio i morse. Förhandlingsländerna kommer allt närmare en överenskommelse, men det sker på punkt efter punkt genom att texterna är väldigt öppna – man söker kompromiss-ordval som alla kan godta snarare än att kohandla, så att alla får något på ett område mot att man ger på ett annat. Detta betyder troligen att en regelbok antas här på COP24, gissningsvis lördag eftermiddag, men också att den blir så vag att den behöver skärpas över tid. Detta har också varit Sveriges linje hela tiden, och historiskt har det skett, t.ex. var CDM-mekanismen väldigt vag till en början men skärptes över tid. Men denna gång blir det svårare, eftersom varje land har åtaganden; det är ett noga balanserat bräde.

Torsdag eftermiddag rapporterade de som COP-ordförande utsett som ansvariga in enligt följande:

Finansiering: Tyskland och Egypten har fått fram klara texter kring marknadsmekanismen, GEFs roll, gröna klimatfondens roll, mer frågetecken kring anpassningsfonden och transparens, långsiktig finansiering och loss&damage.

Transparens: Spanien och Sydafrika rapporterar att oenigheten inte är särskilt stor.

Utsläppsminskningar (mitigation) Singapore och Norge rapporterar att det finns stora skillnader kvar om hur tydligt ambitioner och mål ska skrivas in.

Anpassning: Gambia och Finland rapporterar att det fortsatt behöver förtydligas hur anpassningsbehov uppskattas, hur anpassningssatsningar räknas och hur man säkerställer att anpassning också ger utsläppsminskningar och vice versa. Texter är nästan klara, och representerar ett väl balanserat dokument.

Global stocktake: Marshallöarna och Luxemburg rapporterar: Fyra områden är kvar, särskilt på equity finns det flera möjligheter kvar.

IPCC-rapporten och Talanoa-dialogen: Sverige och Costa Rica rapporterar att man i princip enats om ett textförslag.

Artikel sex, marknadsmekanismer: Nya Zealand och Chile ansvarar, här finns många kvarstående frågetecken – inte orimligt eftersom enighet här förutsätter att man enats på andra områden.

Klimatforhandling.se kommer förstås att noga analysera hela avtalet från COP24, men väljer att inte i detalj analysera de texter som finns nu, eftersom de inte är antagna och kommer att förändras.

Mattias Goldmann 

Stora knäckfrågor kvar – och Sverige har nyckelroll

COP24 går in i slutspurt, med mycket kvar att lösa, alltfler som tror att det drar ut på tiden – men fortsatt en bred önskan att få till regelboken på årets COP. Här är några av de viktigaste knäckfrågorna som återstår:

Flexibilitet. Parisavtalets ”Common but differentiated responsibilities” ska nu konkretiseras och här går åsikterna starkt isär. De minst utvecklade länderna bedömer att de inte har kapacitet att beräkna och rapportera särskilt detaljerat, medan flera medelinkomstländer anger att detaljerade krav hindrar deras utveckling. Hög flexibilitet innebär i gengeäld att t.ex. Kina kan sätta upp mål som blir mycket svåra att följa upp. Skrivningar liknande den berömda ”those in a position to do so” är att vänta.

Rättvisa. Miljöorganisationer, Afrikagruppen och andra vill förtydliga Parisavtalets ”in the light of equity”, utöver avtalets”Principle of Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities (CBDR&RC)”, men vad det konkret innebär är förstås inte självklart. Det kan lätt innebära ett ansvar för historiska utsläpp medan många i-länder istället fokuserar på nuvarande utsläpp, inkomstnivåer och övergripande förutsättningar att minska utsläppen, såsom länderna själva uttrycker det i sina NDCs. En variant är den ”just transition” som konkretiserats i ordförandelandet Polens president Andrzej Dudas “Silesia Declaration on Solidarity and Just Transition”, med fokus bl.a. på att skapa hållbara jobb för att säkerställa folkligt stöd för omställningen. Efter gula västarnas protester i Frankrike anger alltfler att det behövs någon form av skrivningar om detta, men var de ska hamna och hur konkreta de ska bli återstår att enas om.

Finansiering. Anpassningsfonden har fått drygt 1.2 miljarder kronor i nya åtaganden på mötet (varav 50 milj kr från Sverige), Tyskland och Norge har båda lovat dubbla sitt stöd till Gröna Klimatfonden (vilket gör dem till största givare per capita), men gapet är ändå stort efter att USA dragit in stora delar av sin finansiering. Till år 2020 ska det finnas minst 100 miljarder dollar i internationell klimatfinansiering, och därefter en ”pathway” till en årlig finansiering över den nivån. Man är inte överens om vilken nivån är idag – för vad som räknas är inte överenskommet; bistånd, exportkrediter… I regelboken bör det klargöras, men här är det i-länderna som vill ha flexibilitet.

Loss&damage. Åtskilliga u-länder och NGOer vill ha in”skador och förluster” eller loss&damage i vad som ska redovisas och kunna ersättas, med argumentet att viss klimatförändring inte går att anpassa sig till. Här är USA och EU relativt ense; klimatanpassning hanterar detta, och det som ligger utanför är ofta länders eget ansvar – vad är bad governance och vad är klimatförändringar när t.ex. en strand sköljs bort?

IPCC:s rapport. USA, Kuwait, Saudiarabien och Ryssland vägrade ”welcome” IPCC:s rapport om hur 1.5-gradersmålet kan nås och vad som händer om vi missar det – vilket förstås provocerade resten av COP. Saudiarabien vill också avvakta IPCC:s nästa klimatrapport 2022 innan de godtar åtgärder som innebär att användningen av kol och olja minskas. Sveriges klimatminister Isabella Lövin och Costa Ricas miljö- och energiminister Carlos Manuel Rodriguez ska hitta formuleringar som alla kan enas om. Det bör bli något mer än ett ordval; här finns nyckeln till hur ambitiöst klimatarbetet ska bli framgent.

Var ska COP25 vara? Omedelbart kan frågan tyckas mindre viktig, men vi ser att ordförandeskapet är viktigt och har inte helt övertygats av Polens kapacitet eller driv. Räkna med förmöte i Costa Rica och själva mötet i Santiago, Chile. Då hamnar COP i Latinamerika, som det var tänkt (förra gången var COP20 i Lima), i två demokratier med höga klimatambitioner och ett track record som åtminstone delvis imponerar. För 2020 kandiderar Storbritannien, och energiminister Claire Perry anger att hon tror att det först är då man enas om regelboken; ”I would very much like the UK to be the place where we come together in 2020 and see if we can get those NDCs and Rulebooks together,” she said, referring to the national climate action plans and official rules that underpin the Paris Agreement.” Även Italien har uttryckt intresse.

FN:s generalsekreterare Antonio Guterres vädjade till klimatmötet att komma överens, att misslyckas ”skulle inte bara vara omoraliskt utan också självmordsbenäget”. I sitt tal för Sveriges räkning sade klimatminister Lövin att ”Det som krävs här i Katowice är ett beslut om en robust, detaljerad, tydlig och långsiktig regelbok som får Parisavtalet att fungera. En regelbok som ger oss jämförbara och förutsägbara förutsättningar, och som gör det möjligt att höja ambitionerna med tiden.” Frågan är var den nedre smärtgränsen går för att det ska vara värt att låta klubban falla och regelboken antas här i Katowice.

Mattias Goldmann

Regelbokens utmaningar: exemplet klimatfinansiering

Att navigera i förhandlingarna är inte alltid lätt. Det är många dagordningar, många punkter på varje dagordning, många referenser till artiklar i avtal liksom paragrafer i beslut och många versioner av utkast till text. Det krävs ett litet lexikon och en nypa envishet för att hitta rätt.

Komplexiteten gör att det kan vara svårt att överblicka i vilken riktning förhandlingarna går och varför regelboken, i rent konkreta termer, är svår att nå. Det är lättare att överblicka de mer principiella åsiktsskillnaderna, de som handlar om synen på begrepp som rättvisa eller kostnadseffektivitet.

Frågan om finansiellt stöd kan tjäna som exempel för att konkretisera hur de stora konflikterna tar sig uttryck i förhandlingsrummen. Två dagordningspunkter har extra stor relevans för finansiering:

  1. Fråga 15 på dagordningen till underorganet för implementeringsfrågor (SBI), en punkt som handlar om Parisavtalets Artikel 9.5; att identifiera den information som utvecklade länder ska tillhandahålla om stöd till finansiellt stöd utvecklingsländer.
  2. Fråga 12 på dagordningen till underorganet för vetenskaplig och teknisk rådgivning (SBSTA), en punkt som handlar om Parisavtalets Artikel 9.7; att utveckla metoder för bokföring av finansiella resurser som levererats av eller mobiliserats genom offentliga interventioner.

Det är tydligt att frågorna hänger samman. Under SBI:s punkt 15 diskuteras exempelvis om det behövs information om vilka finansiella instrument som används och om belopp skall anges. Under SBSTA:s punkt 12 diskuteras exempelvis kategorier av instrument (villkorade lån, försäkran, mm) och metoder för omräkning till enhetlig valuta i vilken beloppen skall bokföras.

Varför är detta känsligt? Frågan om vilken information som ska lämnas ut och hur denna ska bokföras i centrala register, eller på exempelvis en hemsida, hänger ihop med frågor om ansvarsfördelning; vem ska agera och vem ska bära kostnaden. Redan 2009 lovade de rika länderna att, från och med 2020, mobilisera 100 miljarder USD årligen i stöd till fattiga länders klimatarbete. Dessutom skulle det vara ”nya och additionella” medel. I Paris utlovades att detta stöd ska öka från och med 2025, även om exakta volymer inte spikades.

Ett löfte, alltså, om 100 miljarder i klimatfinansiering. Det är inte småpotatis, även om behovet är betydligt större. Sedan överenskommelsen slöts 2009 har det diskuterats en hel del om vad orden ”mobilisera”, ”nya och additionella” samt ”klimatfinansiering” faktiskt betyder. Andra liknande frågor har också rönt uppmärksamhet, exempelvis hur pengarna ska administreras; ska det vara nationellt beslutat och på så vis i händerna på rika länder eller ska de kanaliseras exempelvis genom Gröna klimatfonden, där rika och fattiga länder mer likvärdigt inflytande över vilka aktiviteter som pengarna ska stödja.

Att förhandla under SBI punkt 12 och SBSTA punkt 15, om vilken information som ska lämnas och hur den ska bokföras, handlar i hög grad just om hur begrepp som ”klimatfinansiering” ska definieras. Det är alltså dags att närma sig frågan hur mycket 100 miljarder USD är, i praktiken.

I hur stor grad skiljer sig synen på detta belopp? OECD rapporterar årligen om sin syn på klimatfinansiering och dess volym. Inför Katowice rapporterade OECD att nya rekord slagits, med 57 miljarder USD från offentliga källor under 2017. Det är en ökning med 17 procent jämfört med samma siffror för 2016. Under 2016 reagerade avdelningen för klimatfinansiering vid det Indiska finansministeriet på denna rapport. Det beräknade volymen på klimatfinansiering med utgångspunkt i sin definition av klimatfinansiering med slutsatsen: OECD har dramatiskt blåst upp siffrorna, i själva verket levererades cirka 2 miljarder USD i klimatfinansiering 2016. Det, menade de, är väldigt långt från löftet och väldigt långt från att närma sig en rättvis ansvarsfördelning.

I SBI:s och SBSTA:s tekniska förhandlingarna om klimatfinansiering ryms alltså, indirekt, en politisk dragkamp om synen på rättvisa och ansvarsfördelning. Andra frågor, även de på pappret till synes tekniska, härbärgerar liknande politiska dimensioner. Detta faktum utgör en viktig delförklaring till varför förhandlingarna om regelboken är svåra att slutföra.

Ordföranden vid halvtid i Katowice: “Fortfarande återstår mycket arbete”

På en presskonferens idag rapporterade ordförande Michał Kurtyka om svårlösta frågor i de återstående förhandlingarna. Snarare än att utveckla vari svårigheterna består valde Kurtyka att peka på en positiva dynamik i förhandlingarna.

Kurtyka tackade statsledarna för ett positivt uppstartsmöte 3 december, under ledarskap av Polens president Andrzej Duda. Mötet gav bra politisk vägledning, uppmuntran och momentum för att initiera arbetet med Parisavtalets regelbok.

Kurtyka välkomnade också budskapet från Kristalina Georgieva, verkställande direktör på Världsbanken, som utlovat en mobilisering av 200 miljarder USD under de kommande fem åren, det vill säga 40 miljarder USD per år.

Just nu jobbar förhandlarna 24 timmar om dygnet. När mötet närmar sig sin mittpunkt är det dags att övergå från tekniska till politiska förhandlingar. Kurtyka meddelade att det vid denna tidpunkt är dags för ordförandeskapet att engagera sig extra mycket, för att få de komplexa förhandlingarna om nationellt beslutad men internationellt orkestrerad klimatpolitik att fortskrida i högt tempo.

Däremot ville Kurtyka inte gå in på detaljer i förhandlingsprocessen eller hur transitionen från teknisk till politisk nivå löper på. Han lyfter istället Polens arbete med att lansera deklarationer om elektromobilitet och rättvis omställning som exempel på framgång. Att det ännu inte går att uttala sig om vägen framåt skvallrar om svårigheterna att komma framåt.

Även Patricia Espinosa, ledare för Klimatgonventionens sekretariat, nämner också den goda stämningen på statsledarna inledningsmöte samt Världsbankens arbete med klimatfinansiering som positiva signaler till förhandlarna, men också Gröna klimatfondens arbete och det faktum att dess första påfyllnadsfas påbörjats. Tyskland har utlovat en dubblering av sitt stöd till GCF, vilket Espinosa använder som ett bra smörjmedel och ett exempel på att finansieringslöftena tas på allvar.

Samtidigt är även Espinosa sparsam med detaljer om hur förhandlingarna går, de ledtrådar hon ger skvallrar om att svåra frågor återstår. Hon ställer stort hopp till att ministrarna ska kunna lösa upp knutarna runt de större åsiktsskillnaderna för att nå fram till ett positivt resultat.

Regelboken inom räckhåll, men fortsatt svår att nå

Dag fem. Förhandlingarna i Katowice har fått upp farten och tågar nu på i ovanligt hög takt. Sena kvällssessioner har bidragit till extra tid att förhandla. Nu ser Parisavtalets regelbok ut att vara inom räckhåll. Men den är fortsatt väldigt svår att nå, samsyn saknas fortfarande i många viktiga frågor.

Flera av punkterna på dagordningarna för de sex parallella mötena (COP24, CMP14, CMA1-3, SBI49, SBSTA49 och APA1-7) rör sig framåt. Nya versioner av text lanseras på daglig basis, i ett tempo som vanligtvis innebär att länderna skulle dra i handbromsen. Det tar helt enkelt tid att sätta sig in i texterna och koordinera inom koalitionerna, går det för fort är det svårt att hinna med.

Högt tempo kommer med risker. Nya upplagor av dokument är inte alltid förankrade och textsegment kan av misstag ha fallit bort. Det skapar ofta slitningar. Hittills har detta hanterats väldigt bra i Katowice. I många grupper har förhandlarna helt enkelt önskat att skrivelser förs tillbaka in i texterna eller begärt att få återkomma. Att detta höga tempo tillåts visar på ländernas flexibilitet, tillit och kompromissvilja. Och att ambitionen att anta en regelbok i Katowice genomsyrar alla länder. Stämningen är kort och gott hektisk men god

Äntligen, efter år av positionering, förhandlas det aktivt för att hitta kompromisser. Texterna har börjat strömlinjeformas för att identifiera överlapp och radera upprepningar. Lika viktigt är att oenigheterna blir tydligare. På ministernivå är det viktigt att skogen inte döljs för alla träd. Om tjänstemännen, inom ramen för sina instruktioner, kan reducera antalet mer lätthanterliga konflikter framträder de större, mer politiska och svårlösta frågorna, tydligare. Om de dessutom kan lista vilka ländernas alternativ är i dessa frågor, då är mycket vunnet. Denna process är nu i full gång. Med ett bra underlag och tydlighet i vilka konflikter som behöver hanteras på politisk nivå ökar möjligheterna för ministrarna att komma fram till lösningar.

Utmaningarna är fortfarande stora. Ett exempel kan ges i förhandlingarna om marknadsbaserade mekanismer och handel med utsläppsreduceringar. En stor majoritet av utvecklingsländerna vill lägga en avgift både på den nya kreditmekanismen (artikel 6.4 i Parisavtalet) och på internationellt överförbara utsläppsreduceringar, så kallade ITMOs (artikel 6.2). Avgiften ska framförallt finansiera anpassningsåtgärder i fattiga länder, finansiering som är tänkt att kanaliseras genom Anpassningsfonden.

Flera argument förs fram till försvar för utvecklingsländernas position, exempelvis för att:

  1. Skapa likvärdiga spelregler för de två mekanismerna och på så vis undvika kryphål och strategisk planering,
  2. Öka kostnaden på internationella utsläppsenheter vilket ökar engagemanget att delta som säljare och projektutvecklare i fattiga länder,
  3. Likt en Tobin-skatt på finansiella transaktioner, minska spekulationsdrivna transaktionsvolymer i system för handel med utsläppsrätter och på så vis minska prisvolatiliteten och ge företagen en mer förutsägbar planeringshorisont för sin klimatomställning.

De utvecklade länderna är dock oerhört tydliga på denna punkt: Parisavtalet ger inget mandat till att diskutera en avgift på ITMOs. Avgiften ska bara beläggas på Artikel 6.2, en ny handelsmekanism som liknar mekanismen för ren utveckling (CDM) som etablerats under Kyotoprotokollet. Dessa länder vill att diskussionen ska handla om hur hög avgiften ska vara, inte om den ska tillämpas på ITMOs eller ej. Under Kyotoprotokollet är avgiften 2% och genererade intäkter till Anpassningsfonden, men också intäkter för att täcka administrativa kostnader. De utvecklade länderna vill fokusera diskussionen till frågor som hur stor andel som ska täcka administration respektive anpassningsåtgärder, vad den rätta balansen är mellan en högre avgift som genererar mer än välbehövliga intäkter till anpassning och en lägre avgift som ökar incitamenten för eventuella köpare att engagera sig i mekanismen. Både en för hög och för låg avgift skulle riskera, menar de, att urholkar intäkterna till Anpassningsfonden.

USA har varit väldigt aktiva i denna diskussion. Det ledde Tuvalu att begära ordet:

”En förhandlingspart i detta rum hyllar funktionen av en mekanism i ett protokoll i vilket de inte ingår och vill föra över dessa regler till ett avtal vilket de annonserat att de tänker lämna. Det övergår mitt förstånd varför vi överhuvudtaget skulle ta hänsyn till denna förhandlingsparts åsikter”

Tuvalus uttalande är en indikation på de stora svårigheter som fortfarande kvarstår innan en regelbok kan beslutas. Men parterna talar nu till varandra, de reagerar på varandras förslag och de söker kompromisser. Även om förhandlarna inte når hela vägen fram och levererar en färdig regelbok börjar det bli allt tydligare: Katowice tar stora steg i rätt riktning.

Katowice: Regelbok = ? Deklarationer = 3

Samtidigt som det rapporteras om de första krismötena i förhandlingarna om Parisavtalets regelbok pågår utrullningen av tre deklarationer. Om regelboken inte kan levereras vill Polen åtminstone skicka med tre positiva budskap från Katowice: elektromobilitet, rättvis transition och skog.

Den första av tre förväntade deklarationer har lanserats: om elektromobilitet. Sverige är ett av fyrtio länder som skrivit under deklarationen.

Ytterligare två deklarationer förväntas lanseras, en om rättvis transition och en om skog. Sverige har åtminstone skrivit under en av dessa,  transitions-deklarationen. Lika mycket som detta är en fråga om att skapa en positiv inramning runt Katowice handlar deklarationerna om frågor som Polska ordförandeskapet vill sätta fokus på. Deklarationen om rättvis transiton, exempelvis, skiljer sig inte särskilt mycket från formuleringarna som antogs i Paris. Men att skapa engagemang runt en politiskt vägledande deklaration om rättvis transition lyfter fram frågan i ljuset, en hjärtefråga för Polen som engagerat sig mycket för denna sak också i EU-intern politik. Det gäller till exempel i fråga om den så kallade moderniseringsfonden som lanserades för att hjälpa östeuropeiska länder att omstrukturera energisektorn under omställningstryck från EU:s handelssystem.

Tidigare i veckan meddelade Karolina Skog meddelar att Sverige gärna räcker upp handen för att svara på frågor om hur ekonomiska omstruktureringar kan genomföras med hänsyn tagen till social rättvisa. Varvsindustrins kris är förmodligen en av de lärdomar som Skog har i åtanke då vi kan lära ut om rättvis transition. Nu behöver samma sak ske inom fossilekonomin, men  på globalt omfattande nivå och i snabb takt. Förhoppningvis kan vi bidra med lärdomar om hur det kan ske utan att orsaka massprotester à la Frankrike.

Hur är det möjligt att anta tre deklarationer samtidigt som det är svårt att anta en regelbok? En deklaration signalerar i normalfallet   en ambition. Det är alltså inte en lagligt bindande text, utan bör snarare ses som en politisk riktning, en strävan. Det är normalt sett väldigt mycket enklare att producera en deklaration än ett avtal. Regelboken kommer visserligen att stadfästas genom ett beslut snarare än ett avtal och blir på så vis politiskt vägledande snarare än lagligt bindande. Men skillnaden är hårfin eftersom regelboken skrivs med språkbruk som signalerar att den är bindande för de stater som ratificerat Parisavtalet.

Regelboken kräver dessutom konsensus mellan Parisavtalets 197 kontraktsparter. De deklarationer som Polska ordförandeskapet jobbat för omfattar en mer begränsad mängd undertecknare. Det gör det naturligtvis enklare att få till stånd än ett universellt multilateralt beslut som framförhandlats under krav på att uppnå konsensus.

Utöver det PR-värde det genererar för Polen är det därför lätt att förstå att nyttan av deklarationerna, som enskilda produkter, troligen är begränsad. Samtidigt är det positivt att Polen jobbat med flera instrument för att skapa en positiv stämning runt Katowice-förhandlingarna, en stämning som förhoppningvis kan smitta över på förhandlingarna om ambitionshöjning och om regelboken. Betyg: En försiktig guldstjärna i kanten till en i övrigt solkig polsk klimatpolitik.

Slutrapport från Bonn: Bleka utsikter för ambitiös regelbok

Ännu en runda av FN:s klimatförhandlingar är avslutad. Under 30 april till 10 maj träffades nästan 2200 statsrepresentanter från 183 länder, främst för att diskutera Parisavtalets regelbok. Parisavtalet fastställer spelplanen. Nu förhandlas om spelets regler. Men förutsättningarna för att kunna fastställa en ambitiös regelbok senare i år är tyvärr fortfarande dåliga, även om Bonn-mötet fört arbetet framåt.

Ett rangligt regelverk utan tvärslåar: Det går att likna Parisavtalet vid en grund, ett fundament för fortsatt arbete. På denna grund byggs just nu ett regelverk inom vilket aktiviteterna för att genomföra Parisavtalet ska rymmas. I Bonn försökte staterna stabilisera en rad vingliga hörnpelare. Det handlar till exempel om riktlinjer för vad de nationellt beslutade klimatplanerna (NDC:erna) ska innehålla, hur klimatarbetet ska följas upp, hur anpassning och utsläppsreducering i fattiga länder ska finansieras och hur tvingande de olika reglerna ska vara för olika länder.

Alla vet att hörnpelarna relaterar till varandra. Samtidigt är många stater fortfarande obekväma med att slå fast olika tvärslåar som länkar samman pelarna och stabiliserar regelverket. Det gör arbetet ineffektivt. Istället för att bygga en slimmad men stabil konstruktion, med tydlig arbetsfördelning mellan grupperna och där hörnpelarna kan stöttas genom sammanlänkande stag, så står nu onödigt tjocka hörnpelare och vinglar var för sig, vilka alla kräver stor uppmärksamhet. Flera arbetsgrupper förhandlar alltså om liknande frågor med otydlig arbetsdelning.

Mellan ideal och mardröm: Idealet för Bonn var en förhandlingstext. Mardrömmen var fortsatta processrelaterade diskussioner om vägen framåt. Resultatet blev ett mellanting; konkreta förhandlingar om vad de olika förhandlingsparterna vill att en framtida förhandlingstext ska innehålla. I många frågor var staterna bekväma att gå från diskussioner om hur de ska diskutera till diskussioner om texternas innehåll.

Resultatet av Bonn blev alltså en långsam progression. Jag vill betona ordet långsam. I vissa fall rör det sig om att omorganisera texterna utan att ändra innehållet, så att strukturen och åsiktsskillnaderna blir tydligare, i andra fall rör det sig om att komma överens om verktyg för att förstå texterna. Dessutom har en hel del åsikter lagts till redan existerande listor. Konturerna har blivit tydligare. Åsiktsskillnaderna börjar utkristalliseras. Men helheten saknas fortfarande. Det finns fortfarande ingen tydlig byggplan i form av en förhandlingstext om regler som spänner över Parisavtalets alla komponenter.

En konkret framgång i Bonn var att flera grupper börjat koordinera arbetet mellan varandra. Koordineringen har tidigare legat i ordförandeskapets händer, med små befogenheter att komma med förslag om texternas innehåll. Att förhandlingsparterna nu visat ett större ansvar och vilja att ta ägarskap över koordineringen är bra.

Extrasession i Bangkok: Det faktum att det saknas tid för att hinna färdigställa regelboken för beslut i Katowice i december ledde också till ett beslut om att inrätta en extrasession. Mötet kommer hållas i Bangkok i början på september. Olikt Bonn-sessionen, där regelboken var i fokus men där även en rad andra frågor diskuterades, så ska Bangkok-mötet uteslutande fokusera på regelboken. Det är bra. Frågan är bara om det räcker med en extrasession. Det återstående arbetet är oerhört stort, och tiden väldigt knapp.

Bleka utsikter för ambitiös regelbok: Den textmassa som förs vidare från Bonn till Bangkok är oerhört omfattande. Hur den ska hinna tematiseras och reduceras i omfång, fogas samman till en helhet, formaliseras och slutligen förhandlas, för att ministrarna i slutet på Katowice-mötet ska kunna lösa återstående knäckfrågor och komma fram till ett konsensusbeslut, det är en olöst gåta. Tiden talar just nu emot regelboken.

Ytterligare en aspekt talar emot ett bra beslut i Katowice: det polska ordförandeskapet. Att Polen står värd för nästa beslutsmöte innebär att de har huvudansvaret för att organisera processen. Tyvärr har de hittills visat lågt intresse till innovativa grepp som kan stödja arbetet med att ta få regelboken på plats. Bara det faktum att förhandlingarna förlagts till en plats som lider stor brist på hotellrum försvårar processen. Men även i processen fram till Katowice saknas initiativ. Det skulle krävas en mångfald av aktiviteter mellan Bonn och Katowice för att öka förutsättningarna för ett bra beslut. På plussidan kan dock nämnas att Patricia Espinosa, FN:s klimatchef, istället klivit fram och tagit initiativ till sådana möten.

Ljuset i tunneln?: Mötet resulterade i åtminstone två stora framgångar.

  1. Att tillåta ordföranden för de olika förhandlingsorganen att förbereda en informell text med förslag till hur det fortsatta arbetet ska organiseras. Ordföranden har fått mandat att ta ett samlat grepp om samtliga frågor på dagordningarna.
  2. Att ordföranden för arbetsgruppen om Parisavtalet har fått mandat att utveckla ett verktyg som ska hjälpa staterna att komma överens om en text som grund till fortsatta förhandlingar.

Dragkamp och förhalning: Bonn-mötet var också intressant ur ett bredare perspektiv. USA och Kina har hamnat i en dragkamp om i vilken mån regelboken ska hänvisa till Klimatkonventionen eller isoleras som en produkt som enbart länkas till Parisavtalet. Även om det är svårt att säga med säkerhet så ser det ut som om denna dragkamp handlar om att göra det enkelt respektive krångligt för USA att lämna Parisavtalet. Kina vill bland annat hänvisa till Konventionens princip om gemensamt men differentierat ansvar. Det brukar de visserligen alltid vilja, och USA brukar alltid motsätta sig detta, men eftersom principen också finns inskriven i Parisavtalet hade det kunnat räcka med att hänvisa dit. Det kan alltså röra sig om ett försök från Kinas sida att öka transaktionskostnaden för USA att träda ut ur Parisavtalet, en uttalad ambition från den amerikanska administrationen.

Samtidigt fortsätter EU och lågt liggande önationer att stå vid rodret och driva på för regler som ökar ambition och transparens. Den informella koalitionen mellan EU och lågt liggande önationer är en frisk fläkt i en förhandlingsprocess som länge präglats av blockpolitik mellan utvecklade länder och utvecklingsländer.

Det finns också tydliga tecken på förhalningstaktik. Som vanligt är det Saudiarabien som kastar ankare. Saudiarabien har varit tydligt missnöjda med ett klimatrelaterat beslut som nyligen togs av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), mot deras vilja. I IMO går det att rösta om beslut. I UNFCCC gäller konsensus. Det missnöje som Saudiarabien känner över IMO-beslutet går nu ut över UNFCCC-processen, där Saudiarabien kan utöva vetorätt.

Bonn-mötet kan sammanfattas med några plus och minus:

+ Diskussion om texternas innehåll
+ Embryon till ökad koordinering mellan grupperna
+ Mandat att förbereda en text som spänner över alla frågor
+ Allokering av extra tid till förhandlingar innan Bonn

– Ingen förhandlingstext
– Utmanade långa och svåra informella texter
– Inaktivt polskt ordförandeskap
– Tydliga tendenser till förhalning

Katowice: Kommer vi få en regelbok på plats i Katowice? Nja. Troligtvis kommer vi se ett beslut i Katowice innehållandes grova ramar för en regelbok. Inom dessa ramar kommer det rymmas mängder med mandat till nya förhandlingar med nya deadlines. Beslutet kommer förmodligen inte, åtminstone inte redan i Katowice, ge den starka och detaljerade struktur som krävs för ett effektivt genomförande av Parisavtalet. Men väl utformat, med preciserade mandat till fortsatta förhandlingar, kan regelboken så småningom anta denna karaktär.

USA förbereder för smärtfritt utträde ur Parisavtalet

Efter en dryg vecka av förhandlingar, där USA intagit ett betydligt mer aktivt förhållningssätt än tidigare, har det blivit relativt tydligt: USA har växlat tempo med instruktioner att kratta manegen för ett smärtfritt utträde ur Parisavtalet.

Den 1:a juni 2017 meddelade Donald Trump att han har för avsikt att begära USA:s utträde ur Parisavtalet. Samtidigt uttryckte han en ambition att omförhandla avtalet för att ”möjliggöra ett återinträde”. Till mångas förvåning, och lycka, har USA sedan dess hållit låg profil i FN:s klimatförhandlingar. Rädslan var stor att USA skulle komma till förhandlingarna med orimliga kravlistor, vilket hade kunnat vara en strategi för att möjliggöra en omprövning av beslutet att lämna Parisavtalet. Så har inte skett.

Under pågående förhandlingar är USA åter mer aktiva. Motiven har varit svåra att förstå. Ett år efter Trumps presskonferens i Rosenträdgården, och efter en dryg veckas förhandlingar i Bonn, kan ett mönster skönjas: USA engagerar sig inte för att omförhandla Parisavtalet genom regelverket. De är snarare här för att förbereda för ett så smidigt utträde som möjligt.

Hur tar sig detta uttryck? Ett exempel är en dragkamp mellan stora länder som Kina och Indien å ena sidan och USA å andra sidan. Den amerikanska delegationen gör allt för att minska antalet korsreferenser från Parisavtalets regelbok till Klimatkonventionen. Genom att undvika sammanlänkningar kan Parisavtalet konstrueras som en, från Klimatkonventionen, relativt fristående produkt. Det skulle göra USA:s utträde ur Parisavtalet mindre komplicerat. Kina vill istället åstadkomma ett Parisavtal som, genom regelboken, är tätt sammanflätat med Klimatkonventionen och på så vis försvåra för utträdet.

Den förhandlingslinje som USA nu driver bryter samtidigt inte radikalt med deras traditionella positioneringar; fokus på gemensamma riktlinjer för alla länder, att sätta kostnadseffektivitet framför rättviseprinciper och eftersträva stort självbestämmande med hög grad av flexibilitet och låg grad av tvingande regler. Det är alltså fortfarande svårt att med säkerhet dra säkra slutsatser från deras interventioner i Bonn. Men spåret att undvika så många korsreferenser som möjligt för att underlätta utträdet är värt att följa upp. Det kan bära nyckeln till förklaringen på USA:s nyvunna intresse att förhandla.