Parisavtalets artikel 6 – så kan årets knäckfråga antingen hjälpa eller stjälpa klimatet

Nu har startskottet för klimatförhandlingarna i Madrid gått. I vårt första blogginlägg under klimatförhandlingarna förklarar vi komplexiteten i årets knäckfråga: artikel 6. 

Enligt Parisavtalets artikel 6 kom man överens om att inrätta ett nytt globalt marknadssystem i Paris 2015 för att hjälpa länder att minska sina utsläpp till lägre kostnad. Artikel 6 handlar därför om så kallade internationella samarbetsformer eller samarbetsmekanismer. Ända sen Parisavtalet slöts 2015, så har länderna försökt, och misslyckats, med att komma överens om reglerna för denna mekanism. Det är den sista stora delen av Parisavtalets regelbok som förblir olöst.

Varför är artikel 6 grön och liberal?

Fores tankesmedja förespråkar att en klimatomställning går hand i hand med ekonomiskt välstånd och tillväxt. Klimatåtgärder kan och bör därför vara marknadsbaserade för både klimatet och ekonomins skull. Om artikel 6 designas på ett bra sätt kommer den utifrån dessa premisser kunna ha stor potential.

Enligt Parisavtalet kan länderna uppfylla delar av sina nationella klimatplaner genom samarbeten med andra länder. Det kan till exempel ske genom att ett land genomför eller finansierar klimatåtgärder i ett annat land eller genom utsläppshandel. Sådana samarbeten ska bidra till att minska de globala utsläppen och stärka hållbar utveckling. En majoritet av de nationella klimatplanerna inkluderar användningen av koldioxidmarknader för att uppnå billigare utsläppsminskningar. Vanligtvis betyder detta att regeringar och den privata sektorn kan handla utsläppsminskningar, som till exempel EU:s utsläppssystem.

Men vissa regeringar kanske också letar efter att köpa “koldioxidkrediter” för att utveckla gröna projekt för att minska utsläppen i ett annat land. Andra som har minskat utsläppen utanför deras nationella mål kan då sälja sin överprestation till länder som kämpar för att uppnå sina mål. Inte alla länder kommer att använda dessa krediter. Finland och Storbritannien har till exempel sagt att de inte kommer att använda dem för att nå sina nollmål. Norge och Kanada har, å andra sidan, indikerat att de kommer att göra det.

Tanken är att internationellt samarbete ska bidra till att höja ambitionsnivån när det gäller utsläppsminskningar runt om i världen. Om samarbeten uppstår kan mer utsläppsminskningar ske till ett mer kostnadseffektivt sätt. I teorin låter detta fantastiskt: Höjd ambition för en mindre peng. I praktiken är dock artikel 6 tekniskt komplicerad och har flera viktiga delar över vilka länderna förhandlar.

Dubbelräkning ett potentiellt stort problem

En kontroversiell punkt berör dubbelräkning av utsläppsminskningar. Tänk dig som ett illustrerande exempel att Sverige investerar i fossilfri energi i Tanzania, dit Sverige bidrar i genomsnitt $95 miljoner per år enligt OECD (2017). Risken finns att Sverige redovisar utsläppsminskningar till ett värde av $95 miljoner mot sina utsläppsmål, och att Tanzania också gör det. Det är ju trots allt där utsläppsminskningarna skett. När alla länders bidrag sedan läggs samman framstår det som att dessa $95 miljoner bidragit till dubbelt så stora utsläppsminskningar som faktiskt var fallet. Särskilt Brasilien har anklagats för att basera en stor del av sin nationella klimatplan (Nationally Determined Contribution, NDC) på sådan dubbelräkning, och för artikel 6 trovärdighet måste man på COP även komma överens om hur sådant ska hanteras.

Ytterligare en risk är att projekt finansierade via artikel 6 inte nödvändigtvis minskar dagens utsläppsnivåer. Just utveckling av förnybar energi leder bara till utsläppsminskningar om de minskar den fossila förbränningen. I länder med växande energibehov är detta inte säkert, utan en ny grön energisektor kan ibland istället ses som ett komplement till än mer fossila bränslen. De relativa utsläppen minskar, men eftersom utbyggnad av fossila bränslen fortsätter blir det ingen absolut minskning av utsläppen.

Överföring av gamla CDM systemet till Parisavtalet?

Brasilien, Kina och Indien vill kunna använda sitt överskott av gamla krediter från den tidigare CDM-regimen under Kyotoavtalet under Parisavtalet. Om CDM överförs till Parisavtalet, så har experter varnat för att detta riskerar att översvämma marknaden med krediter utan värde och undergräva de globala ansträngningarna att begränsa utsläpp. Dagens Nyheter och andra har också rapporterat att vissa CDM projekt  förknippats med anklagelser om brott mot mänskliga rättigheter och korruption, och en del studier har dragit slutsatser om att det är osannolikt att en del av de nuvarande CDM-projekt faktiskt minskat utsläppen. Dock finns det många fler ”solskenshistorier” om projekt som fungerat och vart bra.

Samtidigt som det finns en oro för att CDM överskottet överförs och översvämar marknaden,  finns det en annan sida av argumentet där många hävdar att man inte bara kan avsluta det gamla systemet medan det fortfarande finns “godkända” projekt kvar i det, eftersom man då förstör trovärdigheten i klimatförhandlingarna. Om man säger att det man kommit överens om innan inte alls ska gälla längre så kan det ju ifrågasättas om det man kommer överens om i Parisavtalet kommer stå fast i framtiden. Trovärdighet, långsiktighet och förutsägbarhet är A och O i internationella avtal. Detta är en av de svåraste frågorna i förhandlingarna som kräver konsensus.

Vem vill använda artikel 6?

Medlemsländerna (parterna till Parisavtalet) skiljer sig även åt när det gäller synen på internationella utsläppsöverföringar under artikel 6. Exempelvis Thailand har indikerat att landet inte kommer att sälja utsläppskrediter internationellt då man behöver dessa för att uppnå sin egen NDC. Flera utvecklingsländer är i själva verket tveksamma till att exportera utsläppskrediter vilket erfarenheter från det schweiziska pilotprogrammet för Artikel 6 visar. Något förenklat har tanken varit att låginkomstländer med små utsläpp skulle sälja krediter till rikare länder med större utsläpp. Men det kan hända att export av krediter från vissa låginkomstländer uteblir, antingen för att de egna utsläppen är för stora, eller – som i Bolivias fall – för att man anser att utlandsfinansierade projekt i låginkomstländer är som en ny form av “kolonialism”. Å andra sidan finns det en teoretisk möjligheten att särskilt ambitiösa länder som Sverige vars utsläpp är lägre än Parisavtalets krav eventuellt skulle kunna sälja utsläppskrediter inom artikel 6. Den första omgången NDCs har varit otydliga, och förhoppningen är att nästa omgång kommer att vara bättre definierade.

Är artikel 6 bra eller dålig?

Det finns även en hel drös med andra komplexa områden inom artikel 6 som leder till att kontentan är att om reglerna runt artikel 6 blir dåliga, dvs inte har robusta och strikta  regler, så är det bättre om vi inte får någon mekanism alls – eller att förhandlingarna fortsätter tills vi får regler som är bra nog.

För att artikel 6 ska få önskad effekt behöver dessa oklarheter benas ut, och en djupdykning i diskussionerna runt den visar att de inte bara handlar om klimat, utan också politik och ekonomi. Förhoppningsvis kommer Madrid resultera i ett nyfunnet globalt fokus, där internationellt samarbete kan hjälpa oss att nå målet om 1.5 graders uppvärmning.

Mette Kahlin McVeigh, Chef, Klimatprogrammet, Fores Tankesmedja