Upskjuten COP & Överkurs om NDC:ER

Efter beslutet att skjuta upp COP26 till nästa år skrev vi på Altinget.se. Vi har klippt in texten åt våra bloggläsare nedan. Efter det inlägget så har vi även lagt till lite information för den riktigt intresserade om vad vi hittade när vi undersökte situationen med NDC:erna, det vill säga klimatbidragen som ska lämnas in i år…. eller ska de det?

Fores: EU måste visa vikten av att klimatarbetet fortsätter

DEBATT. Det finns ett värde i att skjuta upp klimatförhandlingarna till nästa år, så att parterna får tid att hantera coronakrisen. Samtidigt är det negativa aspekterna påtagliga och Sverige måste driva på så att EU visar vägen framåt, skriver Fores Mette Kahlin McVeigh och Ruben Henriksson.

Årets klimatmöte, Cop26 som skulle hållits i Glasgow, skjuts upp på grund av coronavirusets spridning. Konferensanläggningen där mötet skulle hållas är nu ett temporärt sjukhus så det är förståeligt att mötet inte blir av.

Vi kan inte stå stilla och vänta ut coronakrisen då klimatkrisen också behöver tacklas. Hur Sverige och EU agerar nu kommer påverka läget.

Behövs ambitiösare bidrag 

Årets Cop (klimatkonventionens partskonferenser) var inte vilket möte som helst. Ambitionen var att samtliga länder skulle ha uppdaterat eller lämnat in uppdaterade nationellt fastställda bidrag (så kallade NDC:er). Dessa bidrag beskriver hur länderna ska bidra till att nå det globala målet om att minska den globala uppvärmningen till väl under två grader celsius.

De nuvarande sammanlagda klimatbidragen är inte i närheten för att Parisavtalets mål ska uppnås, så mer ambitiösa bidrag med högre utsläppsminskningar behövs snarast.

Finns ett tolkningsutrymme

Det finns dock tolkningsutrymme för vad en uppdaterad NDC:er innebär. Eftersom de förslag till NDC:er som länder tog fram innan Parisavtalet, nu har omvandlas till landets nuvarande NDC i och med att de ratificerade Parisavtalet kan det tolkas som om de skickat in ett “nytt” bidrag som avtalet stipulerar och att man därmed uppnått kravet.

Trots denna tvetydighet i avtalet har dock de flesta tolkat det som att samtliga länder ska uppdatera sina föreslagna NDC:er till år 2020, det vill säga att man ska bidra med en ambitionshöjning jämfört med den föreslagna NDC.

Gradvis ökande ambition

Oavsett de tvetydiga skrivningarna, så står det klart och tydligt i Parisavtalet att samtliga parter efter 2020 ska kommunicera ambitiösare NDC:er vart femte år.

Själva grundidén i Parisavtalet är en gradvis ökande ambition. Konsekvensen blir att desto mer ambitiösa klimatplanerna är år 2020, desto snabbare kommer vi kunna nå en ambitionsnivå som är i linje med Parisavtalet.

Det är också viktigt att komma ihåg att länderna när som helst får uppdatera sin NDC, det vill säga en ambitionshöjning kan ske vilket år som helst men måste ske vart femte år efter 2020. Det finns därför ett värde i att skjuta upp Cop26 till 2021 för att ge parterna adekvat tid att hantera coronaviruset och lägga fram nya, ambitiösa och väl genomtänkta nationella planer på mötet.

Det finns hopp

En annan positiv aspekt som är värd att ta fasta på är att värdländerna Storbritannien och Italien nästa år även kommer vara ordförande för G5 och G20 mötena, så det kan finnas synergieffekter att hämta hem där. Det finns även hopp om att USA, som kommer gå ur Parisavtalet i början av november, kanske kommer få en president från demokraternas parti och gå med i samarbetet igen (även om hoppet är litet).

Pressen är borta

Samtidigt är det negativa aspekterna påtagliga. Det nuvarande klimatarbetet räcker inte för att nå målen i Parisavtalet och nu skjuts det ytterligare på framtiden. I värsta fall blir det ingen ambitionshöjning av bidragen då pressen från mötet i november inte längre finns. Vi kommer då behöva dras fem år med dåliga klimatplaner – en situationen som måste undvikas.

Ska visa vägen framåt

Ett väl fungerande Parisavtal bygger på successiva, uppdaterade och mer ambitiösa NDC:er. Desto tidigare ambitionshöjningar sker, desto troligare är det att vi når målen i Parisavtalet.

Det viktigaste är därför att Sverige fortsätter driva på så att vår nya NDC:en för EU-området blir ambitiös och visar vägen framåt. EU bör lämna in sin NDC snarast för att visa vikten av att klimatarbetet fortsätter, även i turbulenta tider, för att sätta press på de övriga länderna.

Djupdykning i kravet på att lämna in nya NDC:er i år

Här kommer “överkurs”informationen som kan anas i ovan debattartikel: Mathias Fridahl på LiU uppmärksammade oss på att det är juridiskt osäkert om NDC:er faktiskt måste lämnas in och uppdateras i år. Det kan vara så att vissa länder kan hävda att de redan gjort så i och med att de uppdaterade sina INDC:er, det vill säga de förslag parterna hade till NDC:er innan de ratificerade Parisavtalet. När Parisavtalet trädde i kraft omvandlades INDC:erna till NDC:er. Även om NDC:erna oftast var samma som INDC:en så finns det en fråga om man juridiskt kan hävda att detta räknas som om att man lämnat in ett bidrag eller omvandlat det, och om det då räknas som en uppdatering innan 2020 eller inte. 

I beslutstexten som antogs på samma COP som Parisavtalet antogs på (det vill säga, det är inte Parisavtalet, men beslut från Parterna där man förklarar besluten på COP-mötet som finns här: (https://unfccc.int/process-and-meetings/conferences/past-conferences/paris-climate-change-conference-november-2015/cop-21/cop-21-decisions) så står det så här:

35. Invites Parties to communicate, by 2020, to the secretariat mid-century, long-term low greenhouse gas emission development strategies in accordance with Article 4, paragraph 19, of the Agreement, and requests the secretariat to publish on the UNFCCC website Parties’ low greenhouse gas emission development strategies as communicated;

…och i Parisavtalets artikel 4, paragraf 19 står det så här:

19. All Parties should strive to formulate and communicate long-term low greenhouse gas emission development strategies, mindful of Article 2 taking into account their common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.

Men i belutstexten från COP:en i Durban år 2011 står det: 

4. Decides that the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action shall complete its work as early as possible but no later than 2015 in order to adopt this protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force at the twenty- first session of the Conference of the Parties and for it to come into effect and be implemented from 2020;

Denna text säger alltså från år 2020, och att det då kan tolkas som efter 2020, ska allt börja gälla och att NDC:er då också ska uppdateras var 5:e år efter 2020.

… Men i belutstexten från Paris så står det att de parter/länder som har NDC:er som bara sträcker sig till år 2025 ska skicka in nya NDC:er som sträcker sig till år 2030:

23. Requests those Parties whose intended nationally determined contribution pursuant to decision 1/CP.20 contains a time frame up to 2025 to communicate by 2020 a new nationally determined contribution and to do so every five years thereafter pursuant to Article 4, paragraph 9, of the Agreement;

Detta gäller bara ett par fåtal länder såsom till exempel Ecuador och Kongo. Till stor del är det länder med små utsläpp (även om USA är med i denna grupp men de ska nu lämna Pariasavtalet i vilket fall).

De andra parterna, det vill säga majoriteten av länder, har NDC:er som sträcker sig till år 2030 (som till exempel EU som Sverige är en del av) bes däremot att uppdatera eller kommunicera sina bidrag innan år 2020. Det uppstår därför en fråga om det kan tolkas som om de gjort så innan 2020 då alla dessa länder på sätt och vis kommunicerade sina NDC:er när de lämnade in dem efter ratificeringen av Parisavtalet. Så här står det i belsutstexten:

24. Also requests those Parties whose intended nationally determined contribution pursuant to decision 1/CP.20 contains a time frame up to 2030 to communicate or update by 2020 these contributions and to do so every five years thereafter pursuant to Article 4, paragraph 9, of the Agreement;

Men i nästa stycke i beslutstexten står det:

25. Decides that Parties shall submit to the secretariat their nationally determined contributions referred to in Article 4 of the Agreement at least 9 to 12 months in advance of the relevant session of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement with a view to facilitating the clarity, transparency and understanding of these contributions, including through a synthesis report prepared by the secretariat;

Parter ska alltså skicka in nya klimatbidrag/NDC:er 9-12 månader innan relevant COP. Hittills har ju bara en handfull av länder gjort så för om detta skulle gälla för år 2020 så var deadlinen 9 februari. Så kanske är anledningen till att så många parter, inklusive EU, inte brytt sig om att skicka in sina uppdaterade klimatbidrag i tid på grund av att de tolkar det som om man inte behöver uppdatera sina NDC:er var femte år förens efter år 2020?

Det som talar emot detta är ett stycke i beslutstexten från Madrid där det står:

7. Also recalls the request to Parties contained in decision 1/CP.21, paragraphs 23–24, and urges Parties to consider the gap referred to in paragraph 5 above with a view to reflecting their highest possible ambition when responding to this request;

Dock ser den erfarna observatören direkt att det bara står “urges”, det vill säga “ber” har använts och inte ska eller måste.

Detta är nog någonting en jurist borde sätta tänderna i så om ni har tips om något sådan forskning som vi kan läsa om, får ni gärna dela med er. 

Trots den snåriga juridiska situationen, kan vi iallafall konstatera att de flesta trycker på för att NDC:er ska uppdateras snarast. Det är bra och trycket behövs för vi behöver verkligen en ambitionshöjning i bidragen. Det finns ju inget i alla besluten som säger att länder inte får uppdatera sina NDC:er oftare än var femte år. Som de ser ut nu så behövs en mer ambitiös utsläppsminskning då vi inte ligger i fas med att kunna nå 1,5 gradersmålet. 

Mette Kahlin McVeigh

Chef, klimatprogrammet, Fores

Ruben Henriksson

Assisterande chef, klimatprogrammet, Fores