Fördjupning av Artikel 6 – för den riktigt intresserade

Till skillnad från föregångaren Kyotoprotokollet, som delade in länderna i de med krav på konkreta utsläppsminskningar och de utan, kräver Parisavtalet att alla länder bidrar genom sina respektive NDC:er.

Kyotoprotokollet skapade en marknad för utsläppsrätter som agerade på flera plan: dels kunde länder handla med varandra, dels kunde de delegera till företag att handla med varandra genom exempelvis gränsöverskridande handelssystem (som i EU:s utsläppshandelssystem). Företag och statliga program kunde köpa utsläppskrediter från projekt och program i utvecklingsländer. Kyotosystemet byggde på koldioxidbudgetar för de utvecklade länderna där varje utsläpp motsvarades av en enhet i ton koldi- oxidekvivalenter (CO2e). Handel mellan två länder innebar att enheterna minskade i de ena landets register och ökade i det andra landets register. Allt detta övervakades av en internationell transaktionslogg och i slutet av varje åtagandeperiod skulle landet ha lika många tillåtna utsläppsenheter som faktiska utsläpp mätt i ton CO2e.

Det som gör artikel 6 mer komplicerat är att parterna till Parisavtalet inte har några budgetar med enheter då vissa åtaganden inte är fastställda i CO2e. Till skillnad från Kyotoprotokollet som var baserat på principerna för utsläppsrättshandel med en central övervakningsmekanism, är Parisavtalet byggt på andra premisser – parterna kan formulera sina åtagande som de själva vill. Parisavtalets bottom-up-tillvägagångssätt innebär i detta fall att stort fokus hamnar på transparens och rapportering, snarare än internationell övervakning från organ under Klimatkonventionen, men det finns trots allt regler som länder måste förhålla sig till och det är just dessa regler som det är svårt att komma överens om.

I grund och botten handlar artikel 6 om internationellt samarbete för att höja ambitionen vad gäller utsläppsminskningar och ambitioner. Åtgärder inom ramen för NDC:er kan vidtas på egen hand eller i samarbete med andra länder. Sådana samarbeten är till för att möjliggöra högre ambitioner jämfört med om varje land måste agera på egen hand. Under Kyotoprotokollet, då ledordet snarare var flexibilitet än ökad ambition, kunde länder handla med utsläppsrätter mellan sig och även använda sig av projektbaserade mekanismer, CDM (Clean Development Mechanism, mekanismen för ren utveckling) och JI (Joint Implementation, mekanismen för gemensamt genomförande), för att klara sina åtaganden. Artikel 6 under Parisavtalet har därför den otacksamma rollen att ersätta de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet och dessutom säkerställa att ingen dubbelräkning sker, vilket inte var ett problem under Kyoto. Det är nu viktigt att säkerställa vem som får tillgodoräkna sig vilka delar av utsläppsminskningar som ett resultat av internationellt samarbete. Detta ska regleras i artikel 6 som både innehåller marknads- och icke-marknadssamarbete.

Gemensam utsläppshandel?

Artikel 6 är också generellt intressant eftersom det ofta påpekas av nationalekonomer och andra att ett internationellt pris på koldioxid, i form av en väl utformad och tillräckligt hög koldioxidskatt eller ett robust system för global utsläppshandel med ett ambitiöst utsläppstak, vore det mest effektiva sättet att snabbt få ner utsläppen. Parisavtalet innehåller ingen sådan mekanism, men med robusta regler för artikel 6 skapas en grund för att successivt kunna etablera detta, eftersom inhemska kolprissättnings- strategier kommer att konvergera om länder i hög utsträckning tillåts medverka i varandras klimatarbete. Artikel 6.2 gör det möjligt att, trots väsentliga skillnader i de olika systemens utformning, ha ett gemensamt bokföringssystem.

Otydligt avtal = mycket återstår

Parisavtalet, precis som andra internationella avtal, innehåller oklara begrepp, koncept och processer. Detta är dels ett resultat av förhandlingarnas natur, men kan även vara avsiktligt då man skapar en konstruktiv tvetydighet (constructive ambiguity) för att få med sig alla parter. För att kunna slutföra Parisavtalets regelbok behöver dessa oklara begrepp och processer klaras ut och det är nu viktigt att nå klarhet kring just artikel 6 på COP25.

En sådan enighet kunde parterna inte nå på COP24, där en grupp ledd av Brasilien och en annan grupp bestående av bland annat EU inte kunde enas i flera väsentliga frågor. Texten som ska förhandlas på COP25 är fortfarande lång och innehåller många alternativ, enligt den för klimatförhandlare så välkända formeln ”inget är bestämt tills allt är bestämt”.

Artikel 6 – vad innebär den och vad är beståndsdelarna?

Enligt artikel 6 har nationer rätt att samarbeta internationellt för att uppnå sin NDC. Artikel 6 kan delas in i fyra delar:

  • 6.1 slår fast den övergripande inriktningen, inklusive att samarbete i genomförandet av NDC:er alltid är på frivillig bas. Skrivningarna här är ganska vaga för att kunna inkludera tänkbara framtida mekanismer.
  • 6.2 och 6.3 handlar om en ram för hur man ska redovisa överföringar av ITMO:er mellan parter i Parisavtalet. Enligt artikel 6.2 har nationer rätt att samarbeta internationellt för att uppnå sin NDC och om det sker genom användning av »internationellt överförda utsläppsminskningar« (ITMO) måste dessa bokföras. Länderna har inte än kommit överens om hur en ITMO ska definieras. Det kan potentiellt betyda någon form av enhet, utsläppsrätt eller utsläppskredit som används i bilaterala, regionala eller multilaterala system för handel med utsläpps- rätter, eller projektbaserade mekanismer. ITMO:er skulle även kunna vara nettoöverföringen mellan två länder som handlar med utsläppsrätter.

Artikel 6 är med avsikt tänkt att möjliggöra för ansatser där länder själva, bilateralt eller multilateralt, står för design och genomförande av insatser. Det är till stor del en bokföringsparagraf där kontentan är: Samarbeta som ni vill men använder ni utsläppsminskningar från andra länder för att nå mål i er NDC ska detta bokföras genom ”ömsesidiga korrigeringar” (så kallade ”corresponding adjustments”). Nationer som väljer att använda en ITMO kommer att behöva använda ett robust redovisningssystem och göra ömse- sidiga justeringar av sina NDC:er för att säkerställa att utsläppsminskning- arna inte räknas i båda länderna.

En infekterad förhandlingsfråga handlar om huruvida ITMO:er skulle kunna mätas i något annat än koldioxidekvivalenter, till exempel MWh (megawattimmar) eller gröna certifikat. En ITMO innebär nu bara en överföring av en del av en nations NDC till en annan nations NDC. Ett möjligt utfall i förhandlingarna är att det blir upp till samarbetande länder att bestämma vad en ITMO är, så länge båda länder använder samma typ och så länge överföringen av ITMO:er uppfyller alla nödvändiga krav på bokföring och rapportering. Parametrarna för ITMO:er och hur man bokför dessa kommer nu försökas slutförhandlas på COP25. I de pågående förhandlingarna fokuserar länder och regioner med utvecklade utsläppshandelssystem (såsom EU) på artikel 6.2 för att säkerställa att dessa system kan kopplas till Parisavtalet. Många utvecklingsländer utan kapacitet att utveckla utsläpps- handelssystem betonar artikel 6.4 mer, för att få tillgång till utökat kapital för utsläppsminskningar.

• 6.4–6.7 avser upprättandet av en finansiell mekanism under Parisavtalet, för att minska utsläppen och bidra till hållbar utveckling som är tänkt att producera utsläppskrediter genom baseline and crediting. Denna mekanism är till skillnad från samarbetsansatserna under 6.2 under klimatkonventionens kontroll och liknar i vissa stycken CDM (och JI) men har förutom krav på att utsläppsminskningar av växthusgaser som uppnåtts under mekanismen ska vara additionella, (det vill säga utöver de utsläpp som annars skulle ha inträffat i värdlandets jurisdiktion) bidra till en nettominskning av de globala utsläppen. Med andra ord ska mekanismen inte bara leda till kompensering (offsetting).

• 6.8 anger ett ramverk för icke-marknadsmekanismer, som komplement till de marknadsbaserade. Detta ramverk är fortfarande löst i kanterna, men kan komma att handla om att lyfta fram insatser som leder både till anpassnings- och utsläppsminskningsåtgärder.

Nyckelfrågor i artikel 6 förhandlingarna

Rör inte min NDC

En central fråga handlar om relationen till ländernas NDC:er. Ländernas NDC:er är av olika typ, olika längd, innehåller olika gaser, olika mål, olika indikatorer. För några länder är möjligheten att formulera NDC:er på ett sätt som länderna själva vill en central princip i Parisavtalet. Dessa länder menar då att om även om deras klimatåtaganden är formulerade i olika måttstockar, exempelvis MWh, eller procentandel förnybar energi, ska länderna kunna handla med dessa enheter. Om detta ska vara möjligt måste utsläppsminskningar definieras bredare än enbart i koldioxidekvivalenter, det vill säga länderna själva kommer att kunna definiera vad en ITMO är.

De länder som vänder sig emot detta menar att Parisavtalet delvis handlar om att nå ett temperaturmål, vilket innebär att ökningen av CO2e-halten helst ska stanna upp. Det vill säga, enheter som handlas under artikel 6 ändå måste konverteras till CO2e förr eller senare. En konvertering i samband med bokföringen verkar vara en väg framåt i denna fråga, men för några länder handlar det om att kraven för artikel 6 inte bakvägen ska leda till att NDC:n måste formuleras i CO2e.

Hur ska man undvika dubbelräkning?

En annan fråga handlar om bokföringen och om ömsesidiga justeringar. Det finns stor enighet bland de flesta parter att sådana ska göras, frågan är hur, när och vad som ska justeras. Artikel 6.2 är till stor del en bokföringsartikel, den kan exempelvis användas för att rapportera och redovisa nettoflödet av utsläppsrätter mellan EU:s och Schweiz handelssystem. Denna redovisning görs genom ömsesidiga justeringar, vilket innebär att en införsel respektive utförsel av utsläppsrätter ska resultera i ett plus eller ett minus i ett lands register.

Här handlar förhandlingarna mest om praktiska och tekniska lösningar; när ska justeringen föras. I samband med varje transaktion, eller i samband med redovisande av NDC:n? Frågan är också vad som ska justeras; ska man lägga till eller dra från utsläpp i den nationella utsläppsinventeringen, i förhållandet till NDC-målet, i förhållande till den volym landet har tagit på sig att minska, eller på något annat sätt. Detta kommer parterna med stor sannolikhet att klara ut och frågan är inte särskilt politiskt känslig, samtidigt som det är viktigt att detta beslutas så att aktörerna vet vad som gäller. Utan en ömsesidig justering är den enhet eller ITMO man har köpt inte redo att användas.

Men det finns även en politisk fråga. Många länder och förhandlings- grupper, inklusive EU, menar att när utsläppskrediterna från artikel 6.4-mekanismen överförs mellan länder och används för att klara nationella mål ska bokföringsreglerna för artikel 6.2 gälla. Följaktligen ska också ömse- sidiga justeringar göras. I Katowice blev detta en av de avgörande frågorna där Brasilien lyftes fram som boven i dramat.

Brasiliens huvudargument är att Parisavtalet innebär att artikel 6.4-krediter inte ska omfattas av bokföringsreglerna för artikel 6.2 i det första skedet. Detta innebär dock fortfarande att länder som köper artikel 6.4-krediter och använder dessa för att klara sin NDC ska göra en ömsesidig justering. Däremot ingår det inte i Brasiliens tolkning att värdlandet, som säljer utsläppskrediter, ska göra en sån justering. Många ser detta som ett uppen- bart sätt att tillåta dubbelräkning, det vill säga att utsläppsminskningar i värdlandet kan räknas både mot värdlandets NDC och köparlandets NDC. Brasiliens förslag bygger på att de utsläppskrediter som utfärdas är additionella (genom kontrollen under 6.4) och därmed går utöver åtaganden i värdlandets NDC. Denna fråga är inte löst och är en av de som troligen behöver en politisk lösning på COP25.

Vem bestämmer vad?

En skiljelinje som måste klargöras är vad som bör avgöras på nationell respektive internationell nivå. Utgångspunkten är ett bottom-up-tillvågagångsätt, med en mer decentraliserad styrning än i Kyotoprotokollet – men ändå med delar av centralisering. Länderna är här ganska överens. För artikel 6.4, som reglerar den nya mekanismen, står det klart att den kommer att fungera under »övervakning av ett organ som utses av parternas konfe- rens«. Detta organ kommer troligen att likna CDM-styrelsen, men det är stor kvarvarande oenighet om hur mycket av upplägg, regler och förfaran- den som kan hämtas från det befintliga CDM-systemet.

Vilka delar av CDM kan vara kvar?

Relaterat till frågan om hur stor del av de administrativa processerna som kan replikeras från CDM är frågan om pågående projekt kan fortsätta som förut (eftersom CDM tillhör Kyotoavtalet och inte Parisavtalet). I detta område som kallas ”CDM transition” står parterna långt från varandra. Brasilien menar att CDM bör kunna fortsätta som förut, vilket skulle ge den privata sektorn säkerhet i frågan om inkomster, medan andra länder menar att projekt som ska flyttas över till Parisavtalet ska omregistreras under artikel 6.2 eller artikel 6.4 och därmed utvärderas av värdländerna och övervakningsorganet under 6.4.

Additionalitet var ett centralt begrepp för CDM eftersom det handlade om utsläppskreditering i länder som inte har åtaganden. Detta kommer även i fortsättningen vara ett viktigt begrepp, och för Artikel 6.4-mekanismen kan det komma att handla om samma beviskrav som för CDM. Det faktum att även värdländer har åtaganden gör att incitamentet är starkt för deras sida att inte sälja icke-additionella utsläppskrediter och vissa länder har redan deklarerat att det inte avser att delta i denna typ av mekanism. Additionalitetsverktyg kommer fortsatt att kunna hjälpa länder att bedöma om insatser går utöver det som har planerats inom ramen för NDC:n. För andra länder kan det handla om att det behövs nya typer av additionalitetsverktyg exempelvis då det kan handla om uppskalade insatser som sektors- kreditering.

Vad är miljöintegritet?

Artikel 6 slår också fast att länder som deltar i aktiviteter ska främja och säkerställa ”miljöintegritet”, men inte hur det ska definieras, operationa- liseras eller styras. Eftersom klimatåtgärderna i NDC:erna är utformade på så många olika sätt, och ITMO:er därmed kan få stor variation, blir det också svårt att enas om mer än en mycket vid definition av begreppet miljö- integritet. Stor vikt läggs vid robust redovisning, övervakning med tydliga regler för öppenhet och rapportering. Det handlar alltså mer om att länder som inte lever upp till kraven på transparens får skämmas snarare än central FN-kontroll.

Var får utsläppsminskningar ske?

I förhandlingarna anser vissa parter att utsläppsminskningar som kan handlas med enbart ska kunna uppstå i sektorer som inte omfattas av en parts NDC. Det skulle, menar man, säkerställa att utsläppsminskningen är additionell – den hade inte hänt annars eftersom landet inte har med den i sitt nationella åtagande. Ett exempel på detta kan vara ett utvecklingsland som inte har några åtgärder för att introducera elfordon, vilket ett rikare land då kan finansiera.

Andra menar att en sådan avgränsning skulle innebära sänkta ambitioner för länder som vill attrahera artikel 6-finansiering; det blir i så fall enklare ju mer som ligger utanför den egna NDC:n, medan målet snarare bör vara att NDC:er successivt omfattar alltmer av utsläppen för att på sikt omfatta all klimatpåverkan. En sådan utveckling kan stimuleras om internationell finansiering enligt artikel 6 kan ske av sådant som ingår i NDC:n, men då förstärks behovet av att veta att värdlandet inte hade gjort åtgärden oavsett finansiering. Många potentiella värdländer har formulerat en ovillkorad NDC-del och en villkorad del, för att tydligt visa hur man kan gå utöver det nationella målet med internationellt stöd.

Vad får utsläppsminskningar användas till?

En fråga som blossade upp under SBSTA-mötet i Bonn i juni 2019 handlade om vad ITMO:er kan användas för. En grupp länder med Arabiska-gruppen i spetsen argumenterade för att Parisavtalet inte har bestämmelser för möjligheten att kunna använda ITMO:er för andra ändamål än för NDC- åtaganden. Detta skulle innebära att ITMO:er inte skulle kunna användas för internationella klimatåtaganden, såsom flygsektorns CORSIA eller åtaganden för att minska utsläpp från internationell sjöfart. Andra länder menar att Parisavtalet inte utesluter att ITMO:s används för andra ändamål än att räknas mot en NDC.

Hur involveras näringslivet?

Artikel 6.4 slår fast att avtalet ska stimulera och underlätta den privata sektorns engagemang, men också att deltagandet ska auktoriseras av ett land. Hur det ska ske är ännu inte fastställt, för artikel 6.4 kan detta regleras av det övervakande organet vilket var fallet i CDM, där varje värdland för utsläpps- minskande projekt ger sitt godkännande, auktoriserar deltagare och intygar att projektet bidrar till hållbar utveckling. Motsvarande krav finns för sam- arbetsansatserna där artikel 6.3 fastställer att användandet av ITMO:er är frivilligt och ska auktoriseras av respektive land.

Näringslivet kan involveras på många sätt, men en viktig skillnad gente- mot Kyotoprotokollet är att värdnationen i utvecklingsländerna, i och med att de har egna åtaganden, kommer att spela en större roll när det gäller att skapa incitament för den privata sektorn.

Vad är icke-marknadsmässiga ansatser?

Vissa länder har insisterat på att det också ska finnas samarbetsansatser som inte är marknadsbaserade, och detta regleras i 6.8 och 6.9. Metoderna ska vara integrerade, holistiska och balanserade samt inkludera kunskapsöverföring och vetenskapligt samarbete. Skrivningarna är dock ännu diffusa. ALBA-länder som Bolivia, Venezuela och Kuba betonar betydelsen av de icke-finansiella mekanismerna i artikel 6.8.

Vad händer på COP25?

Varken SBSTA:s tekniska möte i Bonn i juni eller pre-COP i Costa Rica gav någon klarhet i hur artikel 6 slutligen kommer att utformas; på varje punkt kvarstår stor oenighet och det blir i slutändan en kohandel mellan parterna där man får gehör för vissa av sina förslag och får acceptera andra.

Det kommer troligen beslutas om ett tillsynsorgan för artikel 6.4, liknande CDM:s Executive Board, dit mycket av kvarvarande oenighet kan hänskjutas. Tillsynsorganet kommer att få utforma en praxis utifrån beslut som troligen blir tillräckligt vagt formulerade för att nå bred acceptans.

De första pilottransaktionerna under artikel 6 har redan inletts med bland annat Schweiz som en tidig aktör. Tidiga lärdomar från dessa ska föras in i detaljutformningen av ITMO:s och de institutionella arrangemang som krävs för att klimatnyttan ska anses säkrad.

Uppnås detta på COP25, sker det på förhandlingarnas absoluta slut- tamp, bakom lyckta dörrar och troligen på övertid. Men möjligheten finns också att ett extramöte tillkallas, ett COP25-Bis, samt att delar skjuts upp till COP26 i Glasgow nästa år.

Klimatförhandling.se är en del av den gröna och liberala tankesmedjan Fores.