Frågan om skador och förluster till följd av klimatförändringar är högaktuell på årets COP. Den så kallade Warszawamekanismen, eller förlust- och skademekanismen, har varit klimatkonventionens sätt att hantera frågorna hittills.

Mekanismen ses över i år vilket innebär att förhandlingar om hur den ska fungera, vad den ska göra och hur det ska implementeras diskuteras. Mekanismen har inte haft någon finansieringsfunktion, trots att utvecklingsländer länge efterfrågat det, och det är denna fråga som ännu en gång blossat upp. 

Efter artikel 6 (som vi skrivit om här), är nog skador och förluster nummer två på listan av känsliga frågor som förhandlare diskuterar i Madrid. Mekanismen inrättades 2013 för att hantera förluster och skador i utvecklingsländer som är särskilt utsatta för de negativa effekterna av klimatförändringar. Detta inkluderar förluster och skador som går utöver vad länder och samhällen kan anpassa sig till eller återhämta sig från, som förlust av liv, mark, försörjning och kulturarv.

På COP25 granskar parterna mekanismens prestationer: Vilka lärdomar kan man dra om mekanismens effektivitet, luckor och möjligheter? Är den anpassad till utvecklingsländernas behov? Faciliterar den samarbete och rätt resurser? De kommer också att se över den långsiktiga visionen för mekanismen, med målet att ta fram förslag på hur den kan förbättras och stärkas. Under onsdagen den 4:e december hade man två förhandlingsmöten där parterna fick möjlighet att presentera vilka frågor som var viktiga för dem och vad man vill se i den slutgiltiga beslutstexten. Dessa synpunkter sammanställdes under kvällen och morgonen därpå skickades en lista ut som sammanfattade det som sagts. På torsdagen hade man ytterligare ett förhandlingsmöte där parterna fick möjlighet att kommentera sammanställningen med syftet att konkretisera hur en beslutstext ska se ut. Under mötet, som var schemalagt till en timme, men som pågick i över två timmar, framkom några viktiga saker. 

De mer tekniska punkterna handlar om vilket mandat mekanismen har, vilka av mekanismens frågor som den exekutiva kommittéen för styrelsen har rätt att bestämma över och vilket eventuellt behov det finns för att instifta nya stödorgan. I stort är uppdelningen i dessa frågor, liksom i de flesta frågor rörande Warszawamekanismen, utvecklingsländer mot de utvecklade länderna. De utvecklade länderna vill undvika onödig byråkrati och ökade utgifter för nya kommittéer, expertgrupper och liknande medan utvecklingsländerna vill fylla eventuella gap och stärka mekanismens arbete.

Men den troligtvis mest brännande frågan i sammanhanget är frågan om finansiering. Frågan är inte ny utan har diskuterats under många år, men är åter på förhandlingsbordet. G77-gruppen, tillsammans med Kina, var först med att ta ordet och konstaterade att man ser det som absolut nödvändigt att i en kommande beslutstext ska det finnas med skrivningar som utlovar ny finansiering för förlust och skador. Denna ståndpunkt fick stöd av samtliga utvecklingsländer och de förhandlingsgrupper där utvecklingsländerna ingår. De utvecklade länderna å sin sida var försiktiga med att uttrycka sig kring finansieringsfrågan men när de gjorde det var det med tveksamhet kring ny finansiering. USA sa mer eller mindre uttryckligen att det inte ansåg att en finansieringsfunktion bör existera. Såväl EU som Australien var också skeptiska i denna fråga. Nya Zeeland uttryckte sig mer välvilligt och sa att de var beredda att diskutera frågan. Men överlag, framhåller de utvecklade länderna att det redan finns finansiering för förlust och skador utanför ramarna för FN:s klimatkonvention och att man istället bör hjälpa länderna med att få tillgång till denna finansiering. 

Ett av förslagen som lagts fram av utvecklingsländerna är att den Gröna klimatfonden, som idag endast finansierar anpassnings- och utsläppsminskningsåtgärder, ska kunna ge pengar även till förluster och skador. De utvecklade länderna är dock motvilligt inställda till att fonden ska få ytterligare arbetsområden och att pengarna de bidrar med till fonden ska gå till dessa insatser. I slutskedet av torsdagens möte lyftes idén om att den gröna klimatfonden ska ges i uppdrag att hjälpa utvecklingsländer att få tillgång till finansiering utanför klimatkonventionens ramar. Det innebär alltså att länders bidrag till den Gröna klimatfonden inte skulle gå till förluster och skador utan fonden agerar endast som en mellanhand och ett stöd för att utvecklingsländer ska få tillgång till finansiering som inte kommer från klimatkonventionen. Kanske är detta en potentiell kompromiss som kan blidka båda sidorna, för tillfället i alla fall. 

Ett av förslagen som har lagts fram är att det som en del av den Gröna Klimatfonden ska öppnas finansieringsmöjligheter för förlust och skador. I dagsläget finansierar fonden endast anpassningsåtgärder och utsläppsminskningsåtgärder. I slutskedet av mötet lyftes idén om att öppna upp en sådan möjlighet, vars uppdrag skulle fokusera på att hjälpa utvecklingsländer att få tillgång till finansiering som existerar utanför klimatkonventionens ramar. 

De svåraste frågorna kommer att få vänta tills nästa vecka när ministrar är på plats och med stor sannolikhet kommer finansiering för förluster och skador till följd av klimatförändringar vara en sådan. Hur den fortlöper och hur svårt det kommer vara att komma överens återstår att se. 

Ruben Henriksson, Assisterande programchef & Mette Kahlin McVeigh, Programchef, Tankesmedjan Fores

Mellan de mer högprofilerade frågorna för Madridmötet ryms också mer undanskymda, men högst väsentliga, frågor. En sådan är Sekretariatets budget. USA är i dagsläget skyldiga Klimatkonventionen över 80 mKr, pengar som bland annat är avsedda att täcka möteskostnader och kostnader för genomförandet av Konventionens olika avtal.

I dagsläget är cirka 500 personer anställda på Sekretariatet. De behövs för att klara av alla uppgifter som Sekretariatet ålagts av Konventionens medlemsländer. Antalet arbetsuppgifter växer också i stadig takt, inte minst till följd av all de nya uppgifter som behöver genomföras under Parisavtalet. Dessa kräver självklart också finansiering.

Sekretariatets budget är till stor del beroende av bidrag från dess medlemsparter. Länderna förväntas bidra enligt den procentsats som beslutas i FN:s generalförsamling. Bidragen till Sekretariatets så kallade kärnbudget, avsedd för att genomföra de mest väsentliga uppgifterna, uppgick 2019 till 300 mKr varav drygt 70% levererats.

I skaran av länder som ännu inte bidragit till kärnbudgeten sticker både USA och Brasilien ut. Båda har stora skulder till Klimatkonventionen, i USA:s fall saknas drygt 50 mKr bara för 2019, samt ytterligare drygt 30 mKr för 2018. Brasilien är skyldig totalt 21 mKr. USA står alltså för drygt hälften av alla utestående bidrag till kärnbudgeten för 2019.

Båda ländernas presidenter, Trump respektive Bolsonaro, är skeptiska till Klimatkonventionens arbete, vilket bland annat uttrycks i önskemål om att skära i Klimatkonventionens budget. Sekretariatet, å andra sidan, har bett om att budgeten utökas för perioden 2020–2021 med över 20%.

Även om budgetfrågan är lite av en doldis – som inte blir mer synlig av att dessa förhandlingar sker bakom lyckta dörrar – är den central för Sekretariatets arbete och för förhandlingsprocessen som helhet. Att bidragen till kärnbudgeten inte levereras betyder, väldigt konkret, att välbehövliga möten tvingas ställas in. Som exempel kan nämnas den så kallade Stående kommittén för klimatfinansiering (Standing Committee on Finance, SCF) som på grund av bristande resurser endast kunnat genomföra två, istället för tre, möten under 2019. Kommittén har bland annat i uppgift att ta fram underlag till beslut om vägledning till Konventionens olika klimatfonder, vilket de i år misslyckats med. Det skapar i sin tur merarbete för förhandlarna i Madrid, tid som annars kunde ha använts till andra viktiga frågor. Om USA även fortsättningsvis håller inne sina utbetalningar kommer det tvinga Sekretariatet att prioritera hårt mellan de uppgifter som medlemsländerna önskar att de genomför.

Men frågan om USA:s engagemang i multilateralt klimatarbete splittrar som bekant landet. Flera delstater och företag jobbar för att uppfylla USA:s löften under Parisavtalet. Det gäller även budgetfrågan. Bloomberg Philanthropies, grundat av New Yorks tidigare borgmästare Michael Bloomberg, har under perioden 2018–2029 bidragit med 95 mKr till Sekretariatets fond för ”tilläggsuppgifter”, en fond till vilken stater och andra aktörer frivilligt kan bidra utöver det som staterna förväntas betala till Konventionens kärnbudget. Bloombergs bidrag motsvarar alltså i runda slängar USA:s utestående skuld. Fonden finansierar i dagsläget många av de centrala aktiviteter som krävs för att exempelvis Kyotoprotokollet ska fungera. Stora delar av det vardagliga och ganska undanskymda arbete som genomförs av Sekretariatet är alltså beroende av frivilliga bidrag. Det är ohållbart. Tummen ned till Vita huset. Och tummen upp till de delstater och aktörer som jobbar febrilt för att skademinimera i kölvattnet av Trump.

Mathias Fridahl, Tankesmedjan Fores klimatpolitiska analytiker och forskare på Linköpings universitet

FN:s klimattoppmöte i Madrid pågår för fullt. Cirka 15 000 statsrepresentanter och nästa lika många andra delegater träffas för att diskutera allt mellan globala klimatfinansiella flöden till ursprungsbefolkningars representation.

På dagordningarna ryms flera frågor om anpassning, många med den så kallade Anpassningsfonden (www.adaptation-fund.org) som gemensam nämnare. Sedan 2007 har Anpassningsfonden distribuerat över 4 miljarder kronor till stöd för klimatanpassning. Fonden har hyllats för en enkel ansökningsprocess som möjliggjort att länder med låg institutionell kapacitet kunnat få tillgång till stöd. Men Fonden har också problem. Dess främsta intäkt har varit en skatt på utsläppskrediter under Kyotoprotokollet vilket, i och med Parisavtalet, tappat i betydelse. Då protokollets kreditmarknad kollapsat har finansieringen av Anpassningsfonden på senare år blivit beroende av frivilliga donationer.

Madrid-mötet kommer därför att diskutera:

1. Källor till Anpassningsfondens finansiering. Att fonden ska tjäna Parisavtalet och finansieras genom en skatt på intäkter från Parisavtalets nya mekanism för handel med utsläppskrediter är redan klargjort. Den stora frågan är om skatten också ska gälla för transaktioner då länder säljer överskott av utsläppsminskningar till länder som har svårt att uppfylla sina löften. Många fattiga och särskilt sårbara länder vill att skatten ska gälla för både kreditmekanismen och för handel med utsläppsminskningar. Många rika länder vill begränsa skatten till att, liksom under Kyotoprotokollet, endast omfatta kreditmekanismen.

2. Storleken på Anpassningsfondens finansiering. Utöver frågan om vilka transaktioner som beskattas diskuteras också skattens storleken: 2%, 5% eller en ännu ospecificerad procentsats på första transaktionen som ökar för varje ny transaktion som ett land genomför. De mest sårbara länderna är för en högre skatt, för att öka anpassningsfinansieringen, medan rikare länder varnar för att en hög skatt kan begränsa transaktionsvolymerna och därmed underminera finansieringen av Anpassningsfonden.

3. Styrningen av Anpassningsfonden. En del länder vill utöka antalet och den geografiska fördelningen av ledamöter i fondens styrelse. De menar att när fonden går från att tjäna det snävare Kyotoprotokollet till Parisavtalet kommer fler länder att bli berörda av hur fonden arbetar, vilket kräver bredare representation i styrelsen. Exempelvis Kanada, som saknat åtaganden under Kyotoprotokollet, driver denna linje. Andra menar att en utökad styrelse riskerar att underminera fondens effektivitet.

Förhoppningarna om att nå framgång i dessa frågor är stora. Men som vanligt krävs en balanserad paketlösning i betydligt bredare och mer komplexa frågor. Först 13 december, då mötet avslutas, vet vi om förhoppningarna om en kompromiss införlivas eller om konflikterna kräver mer tid för att redas ut.

Mathias Fridahl, Fores klimatpolitiska analytiker & forskare på Linköpings universitet

Nu har startskottet för klimatförhandlingarna i Madrid gått. I vårt första blogginlägg under klimatförhandlingarna förklarar vi komplexiteten i årets knäckfråga: artikel 6. 

Enligt Parisavtalets artikel 6 kom man överens om att inrätta ett nytt globalt marknadssystem i Paris 2015 för att hjälpa länder att minska sina utsläpp till lägre kostnad. Artikel 6 handlar därför om så kallade internationella samarbetsformer eller samarbetsmekanismer. Ända sen Parisavtalet slöts 2015, så har länderna försökt, och misslyckats, med att komma överens om reglerna för denna mekanism. Det är den sista stora delen av Parisavtalets regelbok som förblir olöst.

Varför är artikel 6 grön och liberal?

Fores tankesmedja förespråkar att en klimatomställning går hand i hand med ekonomiskt välstånd och tillväxt. Klimatåtgärder kan och bör därför vara marknadsbaserade för både klimatet och ekonomins skull. Om artikel 6 designas på ett bra sätt kommer den utifrån dessa premisser kunna ha stor potential.

Enligt Parisavtalet kan länderna uppfylla delar av sina nationella klimatplaner genom samarbeten med andra länder. Det kan till exempel ske genom att ett land genomför eller finansierar klimatåtgärder i ett annat land eller genom utsläppshandel. Sådana samarbeten ska bidra till att minska de globala utsläppen och stärka hållbar utveckling. En majoritet av de nationella klimatplanerna inkluderar användningen av koldioxidmarknader för att uppnå billigare utsläppsminskningar. Vanligtvis betyder detta att regeringar och den privata sektorn kan handla utsläppsminskningar, som till exempel EU:s utsläppssystem.

Men vissa regeringar kanske också letar efter att köpa “koldioxidkrediter” för att utveckla gröna projekt för att minska utsläppen i ett annat land. Andra som har minskat utsläppen utanför deras nationella mål kan då sälja sin överprestation till länder som kämpar för att uppnå sina mål. Inte alla länder kommer att använda dessa krediter. Finland och Storbritannien har till exempel sagt att de inte kommer att använda dem för att nå sina nollmål. Norge och Kanada har, å andra sidan, indikerat att de kommer att göra det.

Tanken är att internationellt samarbete ska bidra till att höja ambitionsnivån när det gäller utsläppsminskningar runt om i världen. Om samarbeten uppstår kan mer utsläppsminskningar ske till ett mer kostnadseffektivt sätt. I teorin låter detta fantastiskt: Höjd ambition för en mindre peng. I praktiken är dock artikel 6 tekniskt komplicerad och har flera viktiga delar över vilka länderna förhandlar.

Dubbelräkning ett potentiellt stort problem

En kontroversiell punkt berör dubbelräkning av utsläppsminskningar. Tänk dig som ett illustrerande exempel att Sverige investerar i fossilfri energi i Tanzania, dit Sverige bidrar i genomsnitt $95 miljoner per år enligt OECD (2017). Risken finns att Sverige redovisar utsläppsminskningar till ett värde av $95 miljoner mot sina utsläppsmål, och att Tanzania också gör det. Det är ju trots allt där utsläppsminskningarna skett. När alla länders bidrag sedan läggs samman framstår det som att dessa $95 miljoner bidragit till dubbelt så stora utsläppsminskningar som faktiskt var fallet. Särskilt Brasilien har anklagats för att basera en stor del av sin nationella klimatplan (Nationally Determined Contribution, NDC) på sådan dubbelräkning, och för artikel 6 trovärdighet måste man på COP även komma överens om hur sådant ska hanteras.

Ytterligare en risk är att projekt finansierade via artikel 6 inte nödvändigtvis minskar dagens utsläppsnivåer. Just utveckling av förnybar energi leder bara till utsläppsminskningar om de minskar den fossila förbränningen. I länder med växande energibehov är detta inte säkert, utan en ny grön energisektor kan ibland istället ses som ett komplement till än mer fossila bränslen. De relativa utsläppen minskar, men eftersom utbyggnad av fossila bränslen fortsätter blir det ingen absolut minskning av utsläppen.

Överföring av gamla CDM systemet till Parisavtalet?

Brasilien, Kina och Indien vill kunna använda sitt överskott av gamla krediter från den tidigare CDM-regimen under Kyotoavtalet under Parisavtalet. Om CDM överförs till Parisavtalet, så har experter varnat för att detta riskerar att översvämma marknaden med krediter utan värde och undergräva de globala ansträngningarna att begränsa utsläpp. Dagens Nyheter och andra har också rapporterat att vissa CDM projekt  förknippats med anklagelser om brott mot mänskliga rättigheter och korruption, och en del studier har dragit slutsatser om att det är osannolikt att en del av de nuvarande CDM-projekt faktiskt minskat utsläppen. Dock finns det många fler ”solskenshistorier” om projekt som fungerat och vart bra.

Samtidigt som det finns en oro för att CDM överskottet överförs och översvämar marknaden,  finns det en annan sida av argumentet där många hävdar att man inte bara kan avsluta det gamla systemet medan det fortfarande finns “godkända” projekt kvar i det, eftersom man då förstör trovärdigheten i klimatförhandlingarna. Om man säger att det man kommit överens om innan inte alls ska gälla längre så kan det ju ifrågasättas om det man kommer överens om i Parisavtalet kommer stå fast i framtiden. Trovärdighet, långsiktighet och förutsägbarhet är A och O i internationella avtal. Detta är en av de svåraste frågorna i förhandlingarna som kräver konsensus.

Vem vill använda artikel 6?

Medlemsländerna (parterna till Parisavtalet) skiljer sig även åt när det gäller synen på internationella utsläppsöverföringar under artikel 6. Exempelvis Thailand har indikerat att landet inte kommer att sälja utsläppskrediter internationellt då man behöver dessa för att uppnå sin egen NDC. Flera utvecklingsländer är i själva verket tveksamma till att exportera utsläppskrediter vilket erfarenheter från det schweiziska pilotprogrammet för Artikel 6 visar. Något förenklat har tanken varit att låginkomstländer med små utsläpp skulle sälja krediter till rikare länder med större utsläpp. Men det kan hända att export av krediter från vissa låginkomstländer uteblir, antingen för att de egna utsläppen är för stora, eller – som i Bolivias fall – för att man anser att utlandsfinansierade projekt i låginkomstländer är som en ny form av “kolonialism”. Å andra sidan finns det en teoretisk möjligheten att särskilt ambitiösa länder som Sverige vars utsläpp är lägre än Parisavtalets krav eventuellt skulle kunna sälja utsläppskrediter inom artikel 6. Den första omgången NDCs har varit otydliga, och förhoppningen är att nästa omgång kommer att vara bättre definierade.

Är artikel 6 bra eller dålig?

Det finns även en hel drös med andra komplexa områden inom artikel 6 som leder till att kontentan är att om reglerna runt artikel 6 blir dåliga, dvs inte har robusta och strikta  regler, så är det bättre om vi inte får någon mekanism alls – eller att förhandlingarna fortsätter tills vi får regler som är bra nog.

För att artikel 6 ska få önskad effekt behöver dessa oklarheter benas ut, och en djupdykning i diskussionerna runt den visar att de inte bara handlar om klimat, utan också politik och ekonomi. Förhoppningsvis kommer Madrid resultera i ett nyfunnet globalt fokus, där internationellt samarbete kan hjälpa oss att nå målet om 1.5 graders uppvärmning.

Mette Kahlin McVeigh, Chef, Klimatprogrammet, Fores Tankesmedja

Att stå som värdland för COP kräver omfattande förberedelser men inför årets möte hade Chile förberett sig på två tredjedelar av den normala tiden (efter att Brasilien dragit sig ur). Nu när även Chile dragit sig ur tar då istället Spanien på sig utmaningen – dock fortfarande med Chiles hjälp. Men hur ser förutsättningarna att lyckas med detta på en dryg månad ut? Och hur kommer det påverka mötet att det nu sker i Madrid?

Spanien meddelade sin intention att stå som värdland för COP25 sent torsdagen den 31 oktober, efter att Chile tidigare under veckan dragit sig ur på grund av interna oroligheter. Dagen efter blev det officiellt accepterat av FNs klimatsekretariat, UNFCC, att mötet hålls i Madrid, men att Chile ändå står kvar som värd för arrangemanget. 

Praxis är att COP roterar bland FN:s fem regionala grupper. Det börjar då med konsultationer inom gruppen kring vilket land som kan tänka sig att stå som värd för mötet. Sedan skickar ordföranden för denna gruppen informationen formellt till sekretariatet för FNs klimatkonvention (UNFCCC) genom något som kallas “expression of interest”. Efter att sekretariatet godtagit erbjudandet genomförs omfattande efterforskningar för att ta reda på de logistiska, tekniska och finansiella förutsättningar som finns i landet. För att sätta detta i perspektiv står det, i FNs guide till hur man står som värdland för COP, att detta sker cirka 485 dagar innan ett möte eller mer. Utmaningen som Spanien tagit på sig är alltså omfattande, men eventuellt genomförbar i tid till den 2 december, med hjälp av de tidigare förberedelser Chile gjort tillsammans med sekretariatet.

Det är däremot troligt att många element från ett normalt COP uteblir, som den omfattande närvaron av civilsamhällesorganisationer, observatörsorganisationer och NGOs. Dessa har ofta varit viktiga för att heja på processen och bidragit till att skapa det unika forum som COP är och som skiljer sig åt från andra internationella förhandlingar och toppmöten. Chansen är därmed stor att COP25 mer blir som ett traditionellt toppmöte, likt G77. Detta då särskilda förberedelser som visumansökningar för de cirka 4000 organisationer som närvarar i egenskap av observatörer brukar ske ett halvår i förväg, vilket kan försvåra deras medverkande. 

Men att detta mötet då troligtvis mest kommer att ha mindre delegationer från i huvudsak stater lär kanske inte påverka utfallet av förhandlingarna kring de viktiga frågorna för detta mötet, då de är väldigt tekniska. Viktigast är att de blir klara i tid till nästa års möte för att stater ska kunna utforma uppdaterade frivilliga nationella bidrag. Att världen klarade av att lösa det problem som uppstod efter Chiles avbokning bådar gott för klimatförhandlingarna då frågan uppenbarligen anses så pass viktig att den kan lösas så här fort. Och det är Spanien som alltså här tagit en ledarroll i att se till att detta blir av i tid. 

På senare år har företagen varit ledande i att driva på policyutveckling i rätt riktning. I april 2018 skrev 30 större och medelstora företag i Spanien, bland annat IKEA och Telefericó under en deklaration adresserad till Spaniens regering vilken uppmanade till att skapa en mer ambitiös plan för att stävja utsläppen. Senare under 2018 såg vi att regeringen tog dessa signaler på allvar genom att lansera en något mer ambitiös klimatpolitik, men inte nog för att gå ner till nettonoll 2050. 

Som världens tredje största exportör av vin börjar dock klimatfrågan   bli angelägen för Spaniens ekonomi. Vindruvor är ytterst känsliga för minsta temperaturförändring, och de senaste åren har vi sett att vingårdar startas längre och längre norrut – till och med Norge har fått igång vinproduktion med Lerkekåsa vingård. Allt för varmt klimat är förödande för vindruvsplantan.

Spanien har i siffror inte varit i närheten av att leda klimatarbetet i Europa. Men med hot om minskad produktivitet för en så pass viktig export som vin samt med en del påtryckningar från företag internt kanske man är villig att bli årets oväntade klimathjälte genom att anordna ett COP på rekordtid.  

Mette Kahlin McVeigh,
Chef, Klimatprogrammet, Fores

Thomas Bressler,
Praktikant, Klimatprogrammet, Fores